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La crisis financiera de la educación superior pública no es culpa de sus docentes
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¿Por qué la urgencia de reformar el 1279, que promueve los incentivos salariales a los docentes de las IES públicas, a dos meses de culminar este gobierno?
1. La Ley 30 de 1992 no consideró la debida financiación para ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la educación superior pública.
El déficit financiero de la educación colombiana en general y, de la superior en particular, deriva de la desidia sistemática de los gobiernos con este sector y requiere decisiones estructurales a partir de las cuales el Estado aporte y cubra lo necesario, para garantizar el derecho a la educación pública y de alta calidad.
Múltiples estudios han demostrado que el déficit acumulado obedece a aspectos que no fueron considerados en el momento histórico en el que se promulgó la Ley 30 de 1992 y que, si se pretende adoptar una solución de fondo, los ajustes y las compensaciones a que haya lugar deben efectuarse desde ya, y con total compromiso del gobierno.
El Ministerio de Educación Nacional-MEN ha propuesto una salida para el “Fortalecimiento Financiero de las Instituciones de Educación Superior-IES Públicas”, a través de un documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social- CONPES.
Sin embargo, y a pesar que en este se exponen de manera superflua las razones asociadas a la crisis financiera, señala de manera apresurada que la “presión financiera” se debe “principalmente a la gran carga que implica el decreto salarial y prestacional docente que rige actualmente” (se refiere al Decreto 1279 de 2002).
2. Un CONPES para atender el déficit de la educación superior pública, no puede justificarse en el ajuste al salario de sus profesores.
El documento incluye un análisis de la situación actual de la educación superior, pero carece de soportes basados en estudios exhaustivos, en donde con cifras claras se efectúen proyecciones precisas y se valoren criterios implícitos en el salario de los profesores universitarios.
Tener claridad en la información, permitiría reconocer justificadamente los costos asociados al docente (el valor de los títulos académicos, de las categorías alcanzadas en el escalafón docente y de su experticia tasada en términos de la calidad de su cátedra, su producción científica, los cargos administrativos que haya ejercido y demás productos de su labor académica, entre otros).
Son valiosos los talleres organizados por el MEN en relación con la reforma al Decreto 1279 de 2002, entendidos como el inicio de una discusión, la cual no reemplaza los estudios técnicos realizados por expertos, ni debe asumirse como la participación real y efectiva de los actores del sector, menos aún en un tiempo tan reducido y sobre una reforma tan sensible para la política de la educación superior pública en Colombia.
En uno de los apartados del CONPES, referido al diagnóstico, se indica que “la sostenibilidad financiera de las IES es un aspecto fundamental para la construcción de la política pública de acceso, pertinencia y calidad de la educación superior en el país”, sin embargo, señala a su vez que las IES no podrán seguir aportando en dicha construcción debido a que se requiere “ampliar la planta profesoral con docentes de alta calidad”, lo que según el MEN, sería muy complicado “dado el esquema salarial docente vigente”.
En otras palabras, el MEN está indicando que ¿son los salarios de los profesores de las IES públicas los responsables de la crisis financiera de la educación superior pública?
Para tener elementos de juicio, de manera comedida el MEN y los docentes de las IES públicas deben participar en estudios preliminares o, revisar algunos resultados como los consignados en el trabajo de maestría de la Universidad de los Andes titulado “Estudio del régimen salarial de los docentes en instituciones oficiales de educación superior en Colombia. Caso de estudio: Universidad Nacional de Colombia” el cual, lastimosamente, fue retirado del repositorio y guarda restricción de consulta hasta el 31 de agosto de 2018. Esa confidencialidad fue solicitada por la Fundación CEIBA en donde el estudiante de maestría realizó su trabajo bajo la dirección del creador del programa “Ser Pilo Paga”-SPP.
El sólo título del trabajo indica que sí hay datos sobre la situación salarial de los docentes de las IES públicas; quizá allí existan elementos para analizar el impacto del factor prestacional docente en la crisis financiera de estas instituciones.
3. El Decreto 1279 ha contribuido en la transformación de la educación superior pública, pero obligó a que las IES recurrieran a sus recursos propios para reconocer (pagar) los productos de la creación/investigación.
El Decreto 1279 promovió el reconocimiento a la producción científica y artística con pago como factor salarial a los docentes de las IES públicas. Fomentar la producción vía incentivo salarial, es una estrategia usada por países que han llegado a su pleno desarrollo.
Uno de los productos más representativos en el grupo de los incentivos por investigación es el artículo científico, lo que depende del tipo de revista donde se publica.
En Colombia, la categorización de revistas hace parte de la base de datos denominada PUBLINDEX, manejada por el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación-COLCIENCIAS; es la clasificación del PUBLINDEX el criterio usado en el Decreto 1279, para el reconocimiento de los artículos como factor salarial.
En dicha base de datos creada en 1991, se listan las revistas colombianas, que a 2015 eran más de 551. En 2016 COLCIENCIAS modificó el PUBLINDEX bajo un modelo en el cual las revistas extranjeras serían valoradas con criterios internacionales y las nacionales clasificadas con una métrica menos usada, pero tendiente a la calidad (a la internacionalización).
Puesta en marcha esta nueva clasificación del PUBLINDEX, el número de revistas colombiana indizadas bajó a 244, además de que la posición en los niveles superiores de la clasificación fue reducida (1 revista colombiana en A1, 14 en A2, 105 en B y 124 en C).
La producción de esos artículos se basa en los resultados de la investigación científica que también debe ser de calidad, bien financiada con proyectos de investigación, cuyos recursos lamentablemente han sido menguados en el presupuesto asignado a COLCIENCIAS en los últimos 4 años. Considerando estos dos factores: 1. Reducción de revistas en el PUBLINDEX donde se publican artículos que pueden ser objeto de incentivo salarial; y 2.
Con tan bajo presupuesto para la financiación de proyectos de investigación de donde se derivan resultados publicables, ¿tiene el MEN datos prospectivos que indiquen que ese crecimiento será desbordante como para proponer una reforma fast track al Decreto 1279 antes de culminar 2018? Conocer estas cifras es fundamental para evaluar el incentivo, más no para justificar que el incremento salarial de los docentes de las IES públicas sea el causante de su crisis financiera.
Fue la irresponsabilidad de los gobiernos con las IES públicas la que ha desdibujado su utilidad, pues dejó de compensar los gastos adicionales en que incurrieron las IES, debido a la formación avanzada de sus docentes, a la productividad académica, a la ampliación de la infraestructura, a la dotación tecnológica y a otros factores ya demostrados en estudios elaborados desde 2009, por el Sistema Universitario Estatal-SUE.
El Decreto 1279 ha representado una transformación de la educación superior pública colombiana (a nivel de la generación de nuevo conocimiento, vía creación e investigación científica) e implicaba un incremento presupuestal del Estado a las IES que jamás se ha dado. Por el contrario, forzó a que éstas acudieran a sus recursos propios para reconocer (pagar) los productos de la creación/investigación.
Por lo anterior, de manera errónea, el CONPES asume, sin hacerlo explícito, que el incentivo ha sido usado para “enriquecer” profesores y que es un deber su urgente control. No podemos negar que pocos casos de mal uso del instrumento en algunas IES públicas han llevado a la distorsión del impacto del incentivo, pero han sido situaciones puntuales que bien pueden tener discusión y corrección, en instancias como el Grupo de Seguimiento del MEN para la revisión de casos del Decreto 1279.
4. Un CONPES contrarreloj no da la solución a la desfinanciación de la educación superior pública.
En lugar de hacer modificaciones tan sensibles, para cumplir de afán con unos indicadores propuestos en un proyecto CONPES, el gobierno debería liderar la construcción de una verdadera política pública con la participación de todos los actores del sistema. Una propuesta sólida (la que tomaría algún tiempo) debería representar un mejor modelo salarial que no afecte la calidad de la educación superior pública.
No es la reforma al Decreto 1279 de 2002 la panacea a la crisis financiera de la educación superior, sino la consideración estructural del sistema y su financiación (política de Estado). Una reforma aislada y enfocada sólo al incentivo, debilitaría uno de los pilares que garantizan calidad en el sistema de educación superior público (calidad de sus docentes-investigadores), lo que finalmente se reflejará en incentivar preferencialmente al sistema privado (el incentivo a la demanda: ICETEX y SPP).
En la misma línea presupuestal, el MEN señala que, para cumplir con las metas de acceso y calidad de la educación superior, se requieren adicionalmente “1,5 billones de pesos entre 2018 y 2030” sin contar con los gastos de funcionamiento de las IES. Paradójicamente, esta misma cifra es la que falta para cumplirles a los 40,000 beneficiarios del programa SPP sus proyectos de formación para el 2019 y 2020. También es una proyección poco real si se tiene en cuenta que la meta del gobierno en educación es un 7 % del Producto Interno Bruto, y actualmente es de 4,9 %.
La propuesta de reforma del Decreto 1279 es el elemento más crítico con el que pretende “fomentarse” la financiación de las IES públicas, sin embargo, en el mismo documento CONPES, que plantea esa reforma como una sencilla “recomendación”, se devela en el punto 3.2 que “La información financiera reportada por las IES es inconsistente e incompleta”.
Por consiguiente, ¿se hicieron las propuestas, recomendaciones y planteamientos del MEN sobre los incentivos salariales y el déficit e insostenibilidad financiera de las IES públicas sin garantía de la información reportada con la que hacen los análisis?
Incluso tratando de comprender el sentido del CONPES y su énfasis en la reforma del Decreto 1279, los objetivos de esa propuesta de política se alejan completamente de la modificación de los incentivos salariales. El CONPES plantea como objetivos: “1. Flexibilizar los ingresos y controlar el alto crecimiento de costos de las IES públicas para contribuir al cumplimiento de las metas en educación superior y, 2. Mejorar el reporte de la información financiera por parte de las IES”. Flexibilizar los ingresos ¿de quién, de las IES o de los docentes de las IES?
En caso de que se refieran a los docentes, retirando los incentivos (que no se asume como salario de enganche) ¿se logra cumplir con las metas del gobierno (no de Estado) en términos de cobertura, pertinencia y calidad de la educación superior? No hay cifras, datos o análisis que así lo demuestren, pero aún sin éstas, es absurdo pretender que con el ajuste de un solo instrumento se logren mejorar los indicadores pretendidos (que parecen ser la verdadera meta del gobierno).
Por otra parte, no luce lógico estructurar un documento CONPES para garantizar el funcionamiento de los sistemas de información. La garantía de la calidad del dato, así como el acceso a la información de calidad, deben ser acciones rutinarias de todas las entidades del sistema educativo y en general de todas las entidades públicas.
El MEN señala en su propuesta de CONPES que, antes de culminar la vigencia 2018 (¿7 de agosto?) presentará una reforma a los “artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992, con el fin de ampliar la asignación de recursos a las IES que no han recibido recursos de la nación, asignar recursos que permitan el cumplimiento de las metas de país en cobertura, y de responder a la estructura actual de ingresos y gastos de las IES públicas”. No hay suficientes recursos para las IES públicas, pero ¿se direccionarían recursos para IES privadas?, ¿a qué se refiere el MEN con “IES que no han recibido recursos de la nación”?
Sin respuestas claras a estas inquietudes fundamentales sobre la financiación de la educación superior pública, el MEN habla de un “modelo a partir del cual se distribuirán las transferencias” el cual será base del “Sistema de distribución definido por resultados”. ¿Será el MEN bajo un esquema participativo el que ciertamente propondrá ese modelo, o serán sus contratistas y consultores de siempre?
La citada “transparencia en la asignación del financiamiento y la eficiencia y la calidad por la vía de una mayor rendición de cuentas” debe ser una premisa de obligatorio cumplimiento, partiendo del MEN y sus contratistas.
Es necesario conocer qué personas naturales o jurídicas han sido contratadas por el MEN como asesoras de este tipo de propuestas, conocer si están inmersas en algún conflicto de interés y poner a discusión abierta los modelos que, a puerta cerrada, se elaboran con pequeños grupos que definen las políticas sectoriales.
Relevante que una propuesta de CONPES proyectada como política de Estado, en lo fundamental refleje y respete la realidad del país, por eso resulta inconsistente que sea el mismo MEN (el que hace 4 años redujo y debilitó a las IES técnicas y tecnológicas-TyT con una deficiente propuesta de Sistema Nacional de Educación Terciaria-SNET), el que ahora esté proponiendo en el documento CONPES “asistencias técnicas en la verificación de sus estados financieros y contables”. Será para aquellas TyT que lograron sobrevivir.
Lograr una estabilidad en costos salariales sin incentivar la producción académica, conduce a un cambio profundo del sistema financiero, el que debería estar acompañado de un documento que exhiba los análisis que sustenten las bondades y limitaciones de dichos ajustes.
Sin embargo, además de un borrador -muy borrador- de CONPES, no hay un texto que en referencia al Decreto 1279, permita su estudio y los pretendidos consensos. Circulan en los talleres del MEN unas diapositivas que, sin referencias, hacen parte de los insumos con los que el MEN pretende asumir la “socialización-¿validación?” de la propuesta de reforma.
El MEN plantea unos costos para el cumplimiento de las acciones de la política que son insuficientes si se trata de la inversión para avanzar en las metas, pero a su vez incurre en erogaciones desproporcionadas destinadas al pago de documentos o consultorías, por lo que es fundamental la aclaración de la verdadera inversión de estos recursos (1.278 y 840 millones de pesos, para los objetivos 1 y 2 del proyecto CONPES, respectivamente).
5. Experiencias internacionales pueden ser consideradas, pero ajustadas a los contextos nacionales.
Finalmente, el proyecto CONPES en un anexo, presenta unas reseñas sobre fondos concursables destinados a la financiación de la educación superior en América Latina. Si estas experiencias son puestas en consideración para tomar elementos, como base para la elaboración de un modelo sustituto de incentivos salariales para los docentes de la educación superior pública, es necesario exponer de manera clara y precisa la operación de cada sistema.
Lo consignado en el Anexo B es parte de la historia de algunos fondos, pero dista mucho de una descripción de los sistemas, que permita inferir comparativamente la superioridad de esos modelos respecto al modelo nacional.
Detalles pasados por alto en ese documento muestran, por ejemplo, como el FONDECYT, modelo chileno para la investigación, financia proyectos científicos, que al igual que en Colombia, impactan de manera directa al sistema de educación superior.
No obstante, pasaron por alto la manera en la cual los docentes investigadores acceden a los recursos, tanto para su investigación como para su remuneración. Los docentes-investigadores en Chile tienen un salario básico constituido por dos rubros (uno relacionado con títulos académicos y el otro, con su producción académica; el primero es fijo, el segundo es variable) aunque, además, cuando logran la financiación de proyectos en condición de “investigador responsable” devengan honorarios adicionales con cargo a esos proyectos. Es decir, siendo profesor dedicado a la docencia y sin responsabilidades en investigación, el salario oscila entre 4 y 9 millones de pesos.
Las funciones administrativas tienen pago adicional. Pero si el docente es a su vez investigador, además de tener autonomía en la administración de los recursos del proyecto, puede darse honorarios adicionales de cada proyecto del FONDECYT aprobado.
Hay un tope máximo por proyecto que equivale a 27 millones de pesos colombianos por cada año de vigencia del proyecto. Los productos de la investigación representados en artículos científicos son remunerados con bonificaciones.
En la Universidad Católica de Valparaíso, por ejemplo, las publicaciones son reconocidas según la clasificación de cuartiles de Scopus®, así: artículo publicado en revista Q1: 2,500.000; artículo publicado en revista Q2: 2,000.000; artículo publicado en revista Q3: 1,000.000 y artículo publicado en revista Q4: 800,000, todos en pesos chilenos (1 peso chileno equivale a 4,5 pesos colombianos).
Con cifras y ejemplos como este, valdría la pena revisar las ventajas y salvedades del sistema de incentivos en Colombia (Decreto 1279), pero, sobre todo, es fundamental avanzar en las discusiones técnicas y políticas, rigurosas y participativas, que conlleven a nuevos y mejores rumbos para la educación superior en Colombia.
Los docentes de las IES públicas debemos estar atentos a cada propuesta y asumirla de manera propositiva y participativa, para que no se interprete que una ausencia de opiniones representa aceptación de unas políticas que, como la reforma al Decreto 1279, carecen de suficiente sustento técnico.
**Este documento contó con la revisión y los aportes del profesor Juan Carlos Yepes (Universidad de Caldas).
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