Reflexiones sobre el proyecto de Código Electoral

Nov 21, 2020

Alejandra Barrios

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La estructura de la Registraduría y la Ley de Garantías, entre otros, son asuntos sobre los que debemos estar atentos.

La actual legislatura inició con 6 proyectos entre reformas políticas y electorales. Vale la pena señalar que ninguna de iniciativa del Ejecutivo. Dos de ellas ya se hundieron en la Cámara de Representantes, tres van para debate en Senado, pero claramente parece que surtirán la suerte del Titanic, hundiéndose por falta de tiempo para su discusión y votación.

La única que sobrevivirá, nada indica que pase lo contrario, es la del código electoral que llegó acompañada de mensaje de urgencia y con el músculo que da ser presentada y contar con el respaldo de la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Consejo Nacional Electoral, el Consejo de Estado y el Gobierno Nacional.

Lo primero que hay que dejar claro es que el proyecto de reforma al código electoral no es, y por su naturaleza no puede ser, una reforma política. Esto significa que todos aquellos temas relacionados con cambios a la arquitectura de la autoridad electoral, como la creación de un tribunal electoral o la modificación del origen y composición del Consejo Nacional Electoral, o determinar si las listas deben ser cerradas, si se amplía o disminuye el número de curules, entre otros muchos asuntos discutidos en los últimos años, nos son de su resorte. Los temas anteriormente mencionados requieren de reformas constitucionales.

Entendido esto, la reforma al actual código tiene por propósito cumplir con diferentes objetivos: entre ellos, incluir, por ejemplo, los principios democráticos adoptados por la Constitución de 1991; compilar en un solo documento la legislación electoral que hoy se encuentra dispersa y fragmentada en más de 20 leyes con sus respectivas reglamentaciones que regulan los procesos de elección popular; y ajustar la normatividad a los actuales, y en el caso de este proyecto de código, a los futuros desarrollos de la logística y organización de la competencia electoral, verbigracia, el voto electrónico y sus diferentes modalidades.

Surtidas las sesiones conjuntas de las comisiones primeras de Senado y Cámara, los hoy mal contados 270 artículos pasarán a debate en las plenarias de las respectivas corporaciones. De este importante volumen, se destacan algunos por su importancia debido a que saldan deudas que se tienen con distintos temas; otros, por su novedad; y finalmente los controversiales, cuyo debate no ha sido pacífico por las implicaciones de su adopción.

Inicio por estos últimos, por ser los que mayor impacto pueden tener en la confianza de los actores políticos en la organización de las elecciones en las que harán parte. Dos fueron los temas que generaron mayor controversia y crearon serias resistencias en el proceso de negociación del código. El primero de ellos hace referencia a la estructura de la Registraduría, y el segundo, a la derogatoria de algunos artículos de la Ley de Garantías.

En lo referente a la estructura de la Registraduría, si bien la propuesta de creación de 32 cargos de Registradores Departamentales fue aprobada sin los respectivos estudios de impacto presupuestal, ni suficiencia en los argumentos de necesidad de los nuevos cargos y la forma en la que con estos se fortalecerá el trabajo técnico que debe desarrollar la Registraduría, el centro de la discusión que se retomará en las plenarias es sobre la amplia discrecionalidad del Registrador en el nombramiento y remoción no solo de estos cargos, sino también de los delegados seccionales departamentales, y los registradores municipales y distritales.

Es decir: se engrosa la estructura de la Registraduría sin que se avance -ni siquiera un poco- en el régimen de carrera administrativa especial por medio de concurso de méritos de los funcionarios de mayor responsabilidad, lo que hace parte de las garantías de imparcialidad y profesionalización de esta entidad.

Adicional a esto, en contravía de los principios de autonomía e independencia de la autoridad electoral, desde la propuesta de código original se incorpora una disposición que otorga al Presidente de la República facultades extraordinarias para que, dentro de los 6 meses siguientes a la aprobación del mismo, modifique la estructura de la Registraduría y del Consejo Nacional Electoral, su régimen de funciones, competencias internas y su planta de personal. Esto se plantea meses antes del inicio de los comicios de 2022, generando un riesgo innegable de detrimento de la confianza y la certeza que debe acompañar la organización de las elecciones.

El segundo tema de mayor controversia fue la disposición que, a la par de determinar la vigencia del código, deroga varios artículos de la Ley de Garantías. Estos prevén que durante los 4 meses previos a la elección, se suspenderá cualquier afectación a la nómina estatal, se prohíbe la contratación directa por parte de todos los entes del Estado (exceptuando lo referente a la defensa y seguridad del Estado, los contratos de crédito público, los requeridos para cubrir las emergencias, y los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias), así como la celebración de convenios interadministrativos.

La razón que se argumentó para estas derogatorias es que la Ley de Garantías “paraliza” al Estado y que esto es aún más preocupante en el contexto de reactivación económica como respuesta a la crisis causada por la emergencia sanitaria. Sin embargo, lo que dicha postura pasa por alto es que con la misma no se suspende el actuar del Estado, sino que se obliga a una programación previa del gasto. Lo mismo pasa con la eliminación de la restricción a la modificación de las nóminas 4 meses antes de las elecciones. El estado no se paraliza, pero lo que claramente sí se evita es que los recursos del mismo puedan ser utilizados para favorecer el clientelismo o determinados acuerdos políticos.

De otra parte, sigue sin quedar claro en qué beneficia la reactivación económica la eliminación de la prohibición de que candidatos o sus delegados puedan acudir a la inauguración de obras públicas o dar inicio a programas de carácter social, así como permitir la utilización de los bienes muebles o inmuebles del Estado con fines proselitistas.

Ahora bien, como se señaló, hay otras medidas que saldan deudas pendientes en la legislación colombiana. Dentro de estas se encuentran las relativas a incluir los principios de transparencia con publicidad, no discriminación, inviolabilidad del secreto del voto y accesibilidad, aquellas encaminadas a eliminar barreras a personas con discapacidad, a promover la participación de las personas Lgbti, a prohibir la violencia política contra las mujeres, a determinar la designación de jurados de votación a partir del censo electoral, y la eliminación de las dos copias del formulario E-14 que tantos memes han generado en los últimos procesos electorales, con la consecuente falta de credibilidad en la trasmisión de datos.

Mención aparte requiere el tema de la participación de las mujeres en la conformación de las listas. Si bien los principios reconocidos en la legislación colombiana son los de paridad, alternancia y universalidad, esto con el objetivo de incrementar de manera efectiva su representación en los escenarios de decisión del poder político, la medida hasta ahora aprobada en este código apenas si llega al 50% de participación de las mujeres en la conformación de las listas en las que se encuentren en contienda 5 curules o más. Es decir: la decisión adoptada no es universalmente paritaria (pues deja fuera las listas de 19 de los 32 departamentos), ni cumple con la alternancia mencionada.

De otra parte, el tema más novedoso que se incluye dentro de la propuesta del código es el de la modalidad del voto. Además del voto manual y el anticipado (ej. votación de colombianos en el exterior), que son los que hemos venido usando tradicionalmente en el país, se incluye el voto electrónico mixto. Este último consiste en la marcación del sufragio en terminales electrónicas que expiden una constancia física del mismo, que se deposita en una urna. La máquina debe ser “boba”, es decir, por cuestiones de seguridad solo debe poder registrar y contabilizar los votos, pero no debe tener la posibilidad de ser conectada a ninguna red para hacer cualquier tipo de transmisión de resultados. Esta prohibición, que fue incorporada en los debates de las comisiones conjuntas, tiene por objetivo evitar cualquier tipo de hackeo a la máquina y a la transmisión de resultados. De igual manera se adoptó una previsión importante, y es que frente a cualquier discrepancia en torno al resultado de la máquina, prevalecerá el conteo físico de las impresiones depositadas.

La segunda modalidad que contemplaba la propuesta inicial de código electoral, y que afortunadamente fue negada, era el voto electrónico remoto y voto anticipado electrónico remoto: en palabras sencillas, el voto a través de un aplicativo por internet, más fácil aún, el voto virtual que podría hacerse el mismo día de las elecciones o días antes de las mismas, este último en las votaciones de colombianos en el exterior. Los argumentos que llevaron a esta prudente decisión se basaron en la falta de confianza y las pocas experiencias probadas. El ejemplo de uso exitoso fue el de Estonia, y todo indica que este ejemplo no fue del todo contundente.

Colombia contará, si así lo definen las plenarias y lo avala la Corte Constitucional, con voto electrónico a partir de la promulgación del código con pilotos en las elecciones atípicas y de Consejos Territoriales de la Juventud, de manera progresiva. Eso sí, se estableció que no podría utilizarse para las elecciones del 2022.

El debate de la inclusión de estas nuevas ayudas tecnológicas se acompañó de una amplia discusión respecto a la necesidad de contar con auditorías por parte de las organizaciones políticas, grupos significativos de ciudadanos y organizaciones de observación electoral. Esto, puesto que resulta indispensable que, ante la transición de mecanismos manuales de votación a mecanismos electrónicos, se pueda garantizar contar con los medios necesarios para generar certeza respecto de las herramientas que serán empleadas para dar los resultados de la elección.

Sobre este punto, si bien se lograron avances al ampliar las capacidades de supervisión y vigilancia, éstas aún permanecen acotadas, pues son definidas por la propia Registraduría. Es decir, el auditado es quien define qué y cómo se le audita, y los plazos establecidos aún pueden ser insuficientes (no obstante, pasaron de uno a seis meses previos a las elecciones), considerando que el propósito mismo de las auditorías es que las observaciones que de ellas resulten puedan ser incorporadas; esto difícilmente ocurriría en los tiempos previstos en la propuesta que resultó del primer debate del código.

Finalmente, si bien el código electoral podrá ser aprobado antes de la finalización de la actual legislatura, aún le faltaría la revisión por parte de la Corte Constitucional, lo que conlleva a que entraría en vigor ya iniciado el calendario electoral (en marzo del próximo año). Sin embargo, todo proceso electoral debe regirse por normas ciertas y previamente conocidas por los todos los intervinientes. Esto no se nos puede pasar por alto.