La reforma tributaria terminó siendo más recaudatoria que estructural

La tercera reforma tributaria en los seis años de gobierno de Juan Manuel Santos fue aprobada definitivamente hoy, en plenas vacaciones navideñas, cuando el Senado y la Cámara conciliaron las diferencias entre los textos que aprobaron.

Las principales conclusiones son que el Gobierno logró que el Congreso mantuviera la mayoría de propuestas que aseguran tener más plata, pero no varios de los cambios de fondo que habían propuesto Santos y su ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas. Así, la ley será una versión muy aguada de la propuesta inicial.

Tapando huecos

Desde cuando el Gobierno presentó la reforma en octubre, estaba claro que aumentar el recaudo era central, y de hecho uno de los puntos centrales de su argumentación para defender la reforma era la necesidad de mantener el déficit dentro de los rangos de la regla fiscal, para así evitar que las calificadoras de riesgos internacionales le bajan el puntaje a los TES y el Gobierno tenga que pagar más intereses.

Por eso el aumento de tres puntos del IVA era el corazón de la propuesta desde el día uno, como contó la Silla. También eran importantes para aumentar el recaudo el llamado impuesto verde, el aumento de la renta a las personas naturales y el nuevo impuesto a las bebidas azucaradas, que iban a sumar un aumento en recaudo de unos 12 billones al año.

Aunque quedan solo los dos primeros, el aumento sería de unos 7,5 billones de pesos.

De hecho, el Gobierno lo impulsó tanto que los congresistas lo mantuvieron a pesar de ser tan impopular que varios congresistas que votaron en contra sacaron la lista de los que lo apoyaron para pedirle a la gente que no votar por ellos en 2018.

Ahí se los dejo para q se los graben en la cédula cuando vayan a votar: congresistas q votaron a regresiva #ReformaTributaria con IVA 19% pic.twitter.com/QiP6e0vm4T

— Claudia López (@ClaudiaLopez) 23 de diciembre de 2016

Estos son los (HP) Honorables Parlamentarios que votaron incremento del IVA de 16 a 19% ¡En 2018 ni un solo voto por ellos...!#PaQueRespeten pic.twitter.com/qvpgja1xv3

— Oscar Montes (@leydelmontes) 22 de diciembre de 2016

De hecho, este punto produjo un fuerte rifirrafe en la plenaria del Senado entre la bancada de Cambio Radical y la De La U, después de que Germán Varón (quizás el congresista de Cambio más cercano al vicepresidente Germán Vargas) criticó ese IVA y Roy Barreras, de La U, le respondió diciendo que Cambio gasta plata pero no apoya las medidas para conseguirla.

La pelea terminó con la bancada de Cambio saliéndose de la sesión en la que finalmente se aprobó, pero mostró que el punto era tan polémico que rompió la coalición de gobierno.

Pero el aumento del IVA no fue la única apuesta dura del Gobierno para asegurar la plata que necesita.

También prorrogó el 4 por mil, un impuesto que siempre ha sido temporal sobre el papel y que se debía terminar en 2019, tras bajar a ser 3 por mil en 2017 y 2 por mil en 2018. Ahora no tiene límite en el tiempo: dejó oficialmente de ser temporal.

Y, tras abandonar el impuesto a las bebidas azucaradas que además de sus efectos sobre la salud recogía medio millón de pesos y echarse para atrás en el apretón a los empleados de mayores ingresos, redujo el alivio en impuesto de renta a las empresas, a pesar de que ese cambio era uno de sus banderas iniciales.

En el proyecto original se reemplazaban las tasas actuales de 35 por ciento de renta más 9 por ciento de Cree (el impuesto que nació en 2012 para reemplazar los parafiscales en las empresas grandes, y que se paga sobre ingresos más brutos que la renta) a una de 32 por ciento de renta desde el 2019 (en 2017 sería del 34 más una sobretasa del 5, y en 2018 del 33 más 3 de sobretasa). Es decir, las empresas medianas y grandes pasarían de pagar 42 por ciento este año a 39 en 2017, 36 en 2018 y 32 por ciento desde 2019.

Pero eso se revirtió parcialmente, y la renta de las empresas erá de un uno por ciento más alto de lo propuesto inicialmente, en todos los años. Eso porque así lo acordaron los ponentes y el Gobierno para poder eliminar otros cambios para lograr más recuado. Y así se perdió parte del objetivo de quitarle carga a las empresas, algo que ha sido criticado por muchos economistas que argumentan que quienes deben pagar impuestos son las personas, sobre todo las más ricas (como explica acá Leopoldo Fergusson), y no las empresas que son las que crean riqueza.

Pero no todos los cambios para recoger más dinero se lograron: se cayó el aumento del impuesto de renta a las personas asalariadas que más ganan y encima se aumentó el tope de ingresos que pueden restar a través de deducciones del 35 al 40 por ciento de sus ingresos.

Eso no solo golpea la idea de tapar huecos sino que le quita uno de los elementos más progresivos de la reforma, pues el aumento se concentraba en los empleados que ganan más de unos 5 millones de pesos al mes, que son apenas el 1,5 por ciento de los colombianos.

Y un asunto que en el corto plazo no producía ingresos pero que sí podía cambiar todo el terreno en la lucha contra la elusión (y ayudar también a que todo el sistema sea más justo y progresivo) terminó hundido en las plenarias: el sistema para que los abogados y contadores que asesoran a las empresas y personas más ricas a reducir sus impuestos contaran sus estrategias para que la Dian pudiera tapar esos huecos se hundió en la ponencia.

Así, sobrevivieron las medidas más regresivas para tapar huecos, y se cayeron las progresivas.

Lo que se salvó de lo estructural

A pesar de todo lo anterior la reforma sí trajo algunos cambios sustantivos.

El más grande es la introducción del impuesto a los dividendos, que lleva a que las personas más ricas que no viven de su sueldo sino de las utilidades de sus empresas deban pagar por esa renta.

Los que reciban menos 29 millones de pesos al año no pagarán nada (para no desincentivar las pequeñas inversiones en la bolsa) y de ahí en adelante pagarán entre el 5 y el 10 por ciento de lo que reciban. Quienes no vivan en Colombia (técnicamente, los que no son residentes fiscales), pagarán el 5 por ciento de los dividendos porque no tienen que declarar renta.

Esta medida, pedida desde hace años por muchos economistas, que tienen todos los países de la Ocde y que es progresiva en la medida en que no solo pone a pagar a los más ricos sino que ayuda a diferenciar los ingresos que se deben al trabajo (que pagan renta) de los que provienen de la renta.

Además, haría que las empresas, en vez de de repartir utilidades a sus dueños, tiendan a aumentar sus capitales, lo que las hace más sólidas y les da más plata para contratar personas, hacer inversiones o crecer. Es decir, mover la economía.

Sin embargo, para algunos críticos como el director de la Andi Bruce Mac Master desincentiva la inversión, pues quienes tienen el dinero para invertir en el país tienen en cuenta el costo de este impuesto al mismo nivel del del impuesto de renta, por lo que en la práctica los suman a la tarifa de renta. Y, por lo tanto, los impuestos segurían siendo muy altos.

Los demás avances estructurales quedaron con pocos dientes

Uno, poco visible inicialmente, es la separación de los ingresos de las personas en diferentes “cédulas”, que hacen que se calculen por aparte sus ingresos como asalariados, como pensionados, como accionistas de empresas, como rentistas de otros espacios y como independientes.

Eso reemplaza a la separación que existe hoy entre asalariados y otros, que se define por la principal fuente de ingresos y hace que se se determine la renta como si todos los ingresos fueran salariales o comerciales

Con las cédulas se separan los diferentes tipos de ingresos y se establecen las bases para que solo se puedan deducir algunas cosas en algunos tipos de ingresos y para que los costos de obtener cada ingreso (es diferente lo que se gasta un contratista de un rentista, por ejemplo) sirvan solo para reducir la renta de ese ingreso. E incluso para que haya tarifas diferentes, cargando más los ingresos por renta a los ingresos por trabajo.

Aunque esa creación de cinco cédulas puede hacer más dispendiosa la declaración de quienes tienen más de un ingreso, eso se compensa con la eliminación de los sistemas alternativos pero obligatorias para declarar renta, el Iman e Imas, que creó el mismo gobierno Santos y aplicaban a las personas así tuvieran un solo tipo de ingreso.

Otro cambio sustancial es la introducción del llamado monotributo, un camino para que tenderos y peluqueros se formalicen sin tener que enfrentar demasiado papeleo, con el incentivo de estar ahorrando para una pequeña pensión.

Tiene la virtud de que en caso de no funcionar no le cuesta nada ni a los comerciantes ni al Estado, porque acogerse a él es voluntario. Pero si funciona abre un camino para explorar otras alternativas para crear regímenes más sencillos para ayudar a formalizar a pequeños negocios, en la vía del régimen simplificado del IVA pero menos engorrosos, como pinta el monotributo.

Un cambio estructural más es la penalización de la evasión fiscal. Pero salió muy aguado, pues el texto que había votado la Cámara tenía muchos más dientes que el del Senado y había sido redactado mejor, con asesoría del Fiscal General Néstor Humberto Martínez, pero quedó el del Senado que es casi solamente simbólico.

Otro cambio estructural que se hundió en la conciliación es que la Cámara había aprobado que a los pensionados solo se les descuente un 4 por ciento de su pensión para pagar salud, para que ese descuento sea igual al de los empleados. El problema es que en los empelados el 8 por ciento restante lo pone el empleador y para los pensionados lo tendría que poner el Estado, algo que cuesta alrededor de 1,8 billones de pesos. Y eso, en plenas vacas flacas y en una reforma que busca recoger más dinero, tenía pocas probabilidades de sobrevivir.

Por último, la intención de apretarle las clavijas a las entidades sin ánimo de lucro también sobrevivió pero recortada: las iglesias definitivamente no pagarán impuesto de renta, límites como el de un tope de pago a sus directivos se llena de excepciones, se amplían las actividades que se pueden hacer para acceder al régimen especial de estas actividades y se elimina la obligación de que se registren en las Cámaras de Comercio, lo que las haría más transparentes.

Al final, buena parte de estos cambios que parecían ser estructurales en el proyecto inicial se quedan en plantear debates importante o mostrar un camino para mejorar el sistema tributario, pero en el Congreso se debilitaron notoriamente

En ese trámite se lograron algunos avances, como el nuevo impuesto a las bolsas de plástico que busca reducir el impacto ambiental de éstas o el mantenimiento de incentivos a la producción de contenidos digitales.

Pero, aun con esos logros y esos pendientes, el Congreso le quitó la mayoría de los dientes a la reforma.

Nota del editor: actualizamos la historia en la noche del 28 de diciembre, horas después de la conciliación, para reflejar la decisión final del Congreso.