Consideraciones para una reforma pensional

Por: Oscar Becerra

El sistema pensional juega un papel importante en la protección de los adultos mayores en una economía. La pensión es un seguro para cuando las personas deciden retirarse, mitigando el impacto de la perdida de ingreso laboral. Por esta razón, la cobertura del sistema, entendida cómo el número de personas aseguradas contra esta pérdida de ingreso, es una medida natural para evaluar su efectividad.

Desafortunadamente, la cobertura del sistema pensional colombiano apenas se puede calificar como deficiente. Pocos colombianos reciben una pensión y todo parece indicar que la tendencia no cambiará próximamente. Basado en información de la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH), tan sólo 2 de cada 10 colombianos mayores de 65 años recibieron ingresos por pensiones en 2016 y esa ausencia de una pensión se refleja en los niveles de pobreza por ingresos de los hogares con adultos mayores. A futuro, las bajas tasas de contribución permiten predecir un escenario en el que la mayor parte de los colombianos no tendrán un ingreso derivado de una pensión contributiva. Según la GEIH, 60 por ciento de los ocupados en el país no contribuyeron al sistema de pensiones en 2016. Si se mantiene esta tendencia, es difícil que los trabajadores actuales logren alcanzar los requerimientos incluso para una pensión mínima. De hecho, estudios de Asofondos y del Ministerio de Hacienda muestran que, dadas las tendencias actuales de contribución, únicamente 30 por ciento de los contribuyentes a los fondos de pensiones privados alcanzarían las condiciones para una pensión mínima (tampoco lo lograrían en Colpensiones)¹. La baja probabilidad de recibir una pensión desincentiva a los trabajadores a contribuir, ya que estas contribuciones no se verán retribuidas en una pensión².

Junto con la baja cobertura del sistema, hay un segundo indicador en el que el sistema de pensiones obtiene una mala calificación: la estructura actual del sistema todavía genera altos costos fiscales y amplifica la desigualdad de ingreso después del retiro. Por ejemplo, el proyecto de presupuesto nacional de 2017 incluye pagos de pensiones por parte de la nación por $37,5 billones (4,1 por ciento del PIB), para 2,1 millones de pensionados³. Del total, $12,3 billones se destinan a Colpensiones (1,3 millones de pensionados) y los restantes $25,2 billones van a pagar pensiones de 800 mil pensionados de regímenes especiales (Cajanal, Defensa, Magisterio, entre otros). Así, 67 por ciento del presupuesto asignado al pago de pensiones se concentra en pagar las pensiones de 40 por ciento de los pensionados pagados con recursos públicos. Al interior de Colpensiones también hay grandes desigualdades: según estadísticas de la Superintendencia Financiera a diciembre de 2016, 3.682 pensionados en Colpensiones reciben una mesada mensual superior a 16 veces el salario mínimo mensual. Suponiendo que los 3.682 reciben 16 salarios mínimos cada uno, el pago de pensiones para estas personas suma $565 mil millones por año. En otras palabras, 5 por ciento del presupuesto nacional destinado a pensiones de Colpensiones se va directamente al pago de 0,3 por ciento de los pensionados.

Estas son algunas de las desigualdades del sistema que no se pueden justificar. La pregunta es ¿Qué podemos hacer para revertir estas desigualdades? Una alternativa que se ha venido discutiendo es crear un sistema de protección para el adulto mayor, que centralice los sistemas de pensiones contributivas y de apoyos no contributivos (Colombia Mayor). La base del sistema sería Colombia Mayor, que proveería un ingreso básico para colombianos en condiciones de pobreza que no sean elegibles para recibir una pensión. Por su parte, el sistema de prima media garantizaría una pensión mínima para los trabajadores que cumplan requisitos mínimos de edad y tiempo de contribución. Finalmente, al ingreso de estas dos fuentes se sumaría con el capital y los rendimientos del régimen de ahorro individual (AFPs) y del sistema de pensiones voluntarias. En términos de financiación, los sistemas de prima media y ahorro individual se complementarían, no competirían entre ellos. La contribución de los trabajadores se dividiría de tal manera que un monto básico vaya a Colpensiones y el resto vaya al régimen de ahorro individual. Para aquellos que no logran recibir los beneficios de pensión mínima, los saldos de sus contribuciones se volverían beneficios periódicos y sumarían a su ingreso básico.

Un sistema como el anterior garantiza que los recursos públicos se focalicen en asegurar ingresos estables de las personas con más bajos ingresos, con la ventaja que el componente contributivo mantiene los incentivos para que los trabajadores contribuyan al sistema. Esta fórmula no es nueva, y diferentes versiones se encuentran en economías desarrolladas y en desarrollo. Chile, economía pionera de los sistemas de pensión de ahorro individual, implementó una reforma para incluir esta protección para los adultos mayores más pobres. Aunque estos sistemas son costosos ¿a quién deberíamos focalizar las pensiones pagadas con el presupuesto nacional, a los colombianos más vulnerables a la pérdida de ingreso o a tres mil colombianos que reciben pensiones altas?

PS: Mientras tanto, me uno al punto de vista presentado en ediciones anteriores de este blog donde se discute la necesidad de recaudar impuestos a las pensiones altas. Yo voy un paso más allá y pregunto ¿por qué no destinar el recaudo tributario de pensiones altas para ayudar a financiar el programa Colombia Mayor? Otra propuesta es redefinir el ingreso base de liquidación en el régimen de prima media. Si en vez de considerar los últimos 10 años de contribución se considerara un período más largo, digamos los mejores 20 años de la carrera laboral, la pensión sería más proporcional a la contribución de los trabajadores, reduciendo desigualdades en el sistema.