Se necesita otra reforma tributaria: Hagámoslo bien esta vez

Por Hernando Zuleta González

En los últimos meses, se ha discutido en los medios la conveniencia de una nueva reforma tributaria. Algunos analistas llaman la atención acerca de la necesidad de elevar el recaudo, otros argumentan que el sistema tributario actual es ineficiente e inequitativo. En general, muchos expertos plantean que se debe llevar a cabo una reforma tributaria estructural, es decir, una reforma que soluciones de una vez problemas de recaudo eficiencia y equidad.

Por supuesto, el diseño de un nuevo código tributario requiere de algún grado de consenso y su trámite parlamentario acelera la depreciación del capital político del gobierno. Tal vez por esto, la única reforma tributaria que planea sacar adelante el gobierno es mantener impuestos “temporales” (el cuatro por mil y el impuesto a transacciones financieras) y otorgar algún tipo de amnistía a los colombianos que tienen bienes en el exterior para que paguen impuestos por estos bienes. Infortunadamente, la estrategia del gobierno en este campo hace que, con una alta probabilidad, tengamos que esperar nuevas reformas tributarias en el futuro.

En las siguientes líneas argumento que se requiere una reforma más agresiva que la que plantea el gobierno, que la inestabilidad tributaria en Colombia es muy alta y tiene costos sustanciales en términos de inversión, empleo y crecimiento económico y, finalmente, que por estas razones es necesaria una reforma estructural que permita mantener una estructura tributaria estable por muchos años.

¿Por qué se necesita?

En primer lugar, en el Conpes 3726 del 2012 se estima que la Ley de Víctimas costará 60 billones de pesos en 10 años. Sin embargo, hay escenarios menos optimistas y la cifra puede llegar a 80 billones. Esto implica que la ley de víctimas demanda una suma que representa entre el 6 y 8 por ciento del recaudo tributario anual.

En segundo lugar, el plan del gobierno en lo que respecta a educación demanda un monto adicional cercano al 10 por ciento del recaudo tributario cada año.

En tercer lugar, el sector minero representa cerca del 8% del PIB, exporta gran parte de su producto y es fuente importante de recursos para el Sector Público. Los precios de las exportaciones mineras fluctúan de manera brusca y, en ocasiones, impredecible. Además las bonanzas mineras son, en general, transitorias. Por último, los booms de recursos naturales suelen producir apreciación de la moneda local y reducción del tamaño relativo de los sectores internacionalmente comercializables (enfermedad holandesa).   En resumen, la probabilidad de un choque negativo al valor de la producción minera no es despreciable y este choque generaría una caída importante en los ingresos de gobierno y obligaría a un reacomodo sectorial traumático. En este contexto, aumentar los ingresos tributarios ayuda a reducir los efectos nocivos de la enfermedad holandesa y genera el espacio fiscal necesario para enfrentar choques negativos.

En cuarto lugar, si el gobierno nacional y las FARC llegan a un acuerdo, el gasto público tendrá que aumentar de manera sustancial.

Por último, la estructura tributaria actual deja mucho que desear en términos de eficiencia y equidad.

¿Otra vez?

En los últimos 23 años se han tramitado 11 reformas a la legislación tributaria. En general, estas reformas, responden a la necesidad de acompañar  el elevado crecimiento del gasto público (la brecha entre gasto nacional e ingresos por impuestos ha incrementado significativamente desde 1990.  Ver gráfico 1). Las reformas han incrementado las tarifas de los impuestos existentes y han introducido nuevos impuestos (transacciones financieras e Impuesto al Patrimonio). Sin embargo, la base de dichos impuestos no es lo suficientemente amplia, debido a las múltiples exenciones y beneficios tributarios vigentes. Así, los aumentos en el recaudo nunca parecen suficientes y, por eso, la necesidad de volver a reformar.

El problema es que la estructura tributaria refleja la estabilidad de las reglas del juego de un país y su economía. Modelos teóricos y empíricos sugieren que un ambiente de incertidumbre puede tener efectos no despreciables para una economía, al afectar las decisiones de inversión, lo que termina reduciendo la acumulación de capital y por consiguiente, el producto nacional.

Hay tres mecanismos centrales mediante los cuales la incertidumbre macroeconómica afecta el bienestar. En primer lugar, en presencia de incertidumbre los costos relacionados con la inversión o la desinversión son más altos. Así, la incertidumbre retrasa las decisiones de inversión de largo plazo.  En segundo lugar, el consumo de los hogares se ve afectado de forma similar a la inversión; en este caso, el efecto sobre el consumo es más fuerte para el caso de los bienes de consumo durable. En tercer lugar, los costos de financiación transmiten los efectos de la incertidumbre, pues muchas veces ésta es de carácter macroeconómico y, por lo tanto, no permite diversificar. En este escenario, la incertidumbre estimula a quienes manejan excesos de liquidez a ser más cautelosos en sus decisiones de inversión.  

Los numerosos cambios a los que se ha enfrentado la legislación tributaria colombiana convierten al país en uno de los países con mayor variabilidad en las reglas tributarias. Dicha variabilidad ha tenido efectos considerables en la economía. Una encuesta realizada por The Global Competitiveness Report 2012-2013, que busca identificar problemas que dificultan realizar negocios en cada país, concluye que el 28.7% de las dificultades en Colombia corresponden a aspectos directamente relacionados con la estabilidad política y económica y la regulación tributaria del país.

¿Qué tan costosa es la inestabilidad tributaria?  

Con el fin de dar una respuesta concreta a esta pregunta un grupo interdisciplinario de la Universidad de los Andes ha emprendido la labor de construir índices de inestabilidad tributaria y realizar ejercicios estadísticos para cuantificar los efectos de la inestabilidad sobre empleo, inversión y producto.

Las bases de datos “Lex Base”, “Legis” y “Nota Tributaria” contienen información acerca de los cambios normativos de la tributación tanto a nivel agregado como sectorial.  En general, estas bases permiten hacer seguimientos a los impuestos nacionales y locales, y en particular, al impuesto sobre la renta y su complementario de ganancias ocasionales, el IVA y a los aranceles para las últimas décadas.  De este modo, a partir de estas bases, es posible construir un índice de estabilidad tributaria y estudiar si las principales variables  de desempeño (agregado y sectorial) son sensibles a la inestabilidad tributaria.

En el gráfico 2 se presenta la evolución del índice agregado. Aunque no se reporta en el gráfico, también hemos construido  índices de inestabilidad por tipo de impuesto (IVA, Impuesto de Renta, etc.)  El valor promedio del índice para el período 1988-2014 es de 3.28.

Aunque el trabajo no está completo resultados preliminares sugieren que la inestabilidad en cualquier tipo de impuesto (IVA, Retención en la fuente, personas naturales y jurídicas, timbre) tiene efectos negativos sobre el crecimiento del PIB.  En particular, en ausencia de cambios en impuestos el crecimiento económico hubiera sido superior en 1.3% anual durante el período 1998-2014.

El índice general de inestabilidad (IET) tiene un efecto negativo y significativo sobre la inversión. Este impacto negativo no es inmediato sino tiene un efecto rezagado sobre la formación bruta de capital.

En general, el efecto que generan los índices de inestabilidad por tipo de impuestos va en línea con el impacto generado por el índice agregado. Los efectos son negativos y significativos para el primer rezago.  El impuesto cuya inestabilidad genera mayor caída en la inversión es la retención en la fuente.

En principio, la implicación inmediata de estos resultados sería dejar la estructura tributaria en su estado actual. No obstante, esta opción es inviable dadas las necesidades de gasto público. Adicionalmente, la estructura actual es inconveniente por razones de equidad y eficiencia.

En este orden de ideas, resulta clara la necesidad de una reforma tributaria estructural que eleve el recaudo como proporción del PIB y permita mantener una estructura tributaria estable por muchos años y, de ser posible, que reduzca distorsiones y no sea regresiva.

Gráfico 1:

Gráfico 2: