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Esta mañana el Gobierno y los pequeños mineros firmaron un acuerdo de cuatro puntos que pondrá fin al paro minero de 45 días. El éxito de los acuerdos a los que llegó la Confederación Nacional de Mineros (Conalminercol) -que agrupa a 300 mil mineros en 18 departamentos- con los ministros de Minas, Defensa y Ambiente dependerá ahora en gran medida de la formalización, que les permitiría trabajar con todas las de la ley. Y que es una promesa que les han hecho todos los gobiernos desde César Gaviria y que hasta el momento se ha quedado corta.
La formalización, la vieja promesa que desatascó el paro minero
Esta mañana el Gobierno y los pequeños mineros firmaron un acuerdo de cuatro puntos que pondrá fin al paro minero de 45 días. El éxito de los acuerdos a los que llegó la Confederación Nacional de Mineros (Conalminercol) -que agrupa a 300 mil mineros en 18 departamentos- con los ministros de Minas, Defensa y Ambiente dependerá ahora en gran medida de la formalización, una promesa que les han hecho todos los gobiernos desde César Gaviria y que hasta el momento se ha quedado corta.
Y esta es una promesa que les interesa mucho porque, pasándose de la informalidad a la formalidad, tendrían derecho a trabajar en un título propio (ya sea individual, colectivo o una zona de trabajo especial para pequeña minería) y no están expuestos a la destrucción de maquinaria, una de las razones que precisamente los llevó al paro. A cambio, tienen que cumplir todos los requisitos que tiene una pequeña empresa minera para trabajar, desde un RUT hasta un plan de manejo ambiental.
El escollo histórico es que se trata de un proceso largo, muy gradual y que requiere bastantes recursos y acompañamiento del Estado, algo que el propio Gobierno se ha demorado en comprender. Al final de cuentas, no se trabajan igual el oro aluvial en el Bajo Cauca antioqueño o el Chocó, el de socavón en el Vaupés, el carbón en el suroriente antioqueño o las esmeraldas en Boyacá. Ni lo hacen un barequero, un minero de retroexcavadora y un draguero. Además, muchos de los mineros trabajan en zonas naturales sensibles, en lugares con pocas alternativas económicas o dentro de títulos mineros de otras personas, que hacen el problema más complejo.
“Nunca se han mirado las lecciones y las fallas de los procesos anteriores, para superarlas y no repetirlas. Casi todos fueron pensados como medidas temporales que metían a todos en el mismo saco, les ponían condiciones muy difíciles de cumplir y desconocían las dinámicas técnicas, sociales y culturales de cada región”, le dijo a La Silla María del Pilar Pardo, una consultora ambiental que fue directora de Ecosistemas en el Ministerio de Ambiente y que ha seguido el tema de la formalización. “El Gobierno debería hacer un alto en el camino, para hacer un estudio real por áreas, diseñar un plan que resulte idóneo para la gente en cada región y responda a lo que ellos pueden comprometerse”.
Estos son algunos de los pasos fallidos que ha dado hasta ahora la formalización (haga clic en los números):
Paso 1: Gaviria intenta poner en cintura a los esmeralderos (1993)
A comienzos de 1993, el Gobierno de César Gaviria anunció un giro en la manera cómo se monitorearía la minería, con la meta de poner en cintura el mercado de las esmeraldas -que movía más de 200 millones de dólares al año-, legalizar sus 1475 hectáreas de producción y obligarlo a pagar regalías.
El problema es que, pese a ser una actividad en la que participaban unos 30 mil guaqueros en el occidente de Boyacá, apenas había 15 empresas legalmente constituidas y con permiso para trabajar. Entre las ideas para formalizar a los esmeralderos estaba identificar quiénes eran los encargados de las minas para adjudicarles contratos, obligar a las minas a tener planes de recuperación ambiental y crear una Bolsa Colombiana de Piedras Preciosas que permitiera transar las piedras de manera más transparente.
Al final el plan del Ministro de Minas Guido Nule Amín se quedó en el tintero porque no se hizo un estudio que pudiese determinar exactamente dónde estaba cada mina y quiénes trabajaban allí. El fracaso de ese plan llevó al Contralor Antonio Hernández Gamarra a pedir la liquidación de la empresa estatal Minerales de Colombia (Mineralco) por no lograr ponerlo en marcha y por estar quebrada.
Paso 2: Samper abre un plazo para legalizar, pero es muy corto (1994)
Un año después el Gobierno de Ernesto Samper extendió el plan de formalización a toda la pequeña minería, incluyendo las explotaciones de oro y de carbón. El programa del Ministro de Minas Jorge Eduardo Cock buscaba atraer a 4 mil mineros, ofreciéndoles acceso a créditos, asistencia técnica y monitoreo ambiental a cambio de 'legalizarse'.
Con él vinieron avances importante, como el hecho de que la Ley de Regalías de 1994 -que le daba piso a este proceso- por primera vez hablaba ya de “minería de hecho” y no de “minería ilegal”.
El problema es que les daba un plazo de seis meses a los mineros para presentar su solicitud de formalización -llamado título minero- y al Gobierno un año para legalizarlos, que luego amplió con otros seis meses. Justo antes de finalizar este plazo, se habían presentado 566 solicitudes en todo el país -es decir, el 15 por ciento de la meta- y no hay información sobre cuántas de ellas fueron aprobadas.
Mientras tanto continuó el descontento en el sector, como lo mostraron las protestas entre los carboneros de Norte de Santander y de la cuenca del Sinifaná, en el suroeste de Antioquia.
Paso 3: Pastrana pone bases para formalizar pero tiempos cortos (2001)
El gobierno de Andrés Pastrana volvió a poner sobre la mesa el tema de la formalización de los mineros que estaban trabajando sin título. El problema es que de nuevo se abordó como una obligación y no un incentivo. No hay datos de cuántos mineros se presentaron ni de cuántas solicitudes fueron aceptadas, pero tampoco tuvo éxito a nivel nacional.
Sin embargo, en ese período sí aparecieron algunos proyectos individuales que arrancaron bien, pero que luego fueron interrumpidos. “En esa época hubo un proyecto en el Chocó liderado por Minercol y el Pnud que iba bien enrutado, porque se cumplieron los pasos desde abajo hacia arriba. Era muy esperanzador, pero al final inexplicablemente no funcionó porque en la etapa de entregar los equipos para poner en marcha el plan -ya en 2003- el Estado encogió los recursos y esos ocho procesos organizativos quedaron en el limbo”, cuenta Ariel Quinto, el presidente de Fedemichocó, que reúne a 8 mil mineros de oro chocoanos.
“Se consultó con la comunidad, se hizo una fase exploratoria que dejó conocimientos geológicos de los depósitos de oro, se hicieron recomendaciones y planes para el tipo de minería, se entregaron títulos comunitarios en Sipí, Nóvita, Istmina, Condoto y Quibdó, se tramitaron licencias ambientales, se organizaron las comunidades y el Sena iba a comenzar las tutorías para el tema empresarial, que es una de nuestras mayores debilidades. Se cayó el piloto y se cayó la posibilidad de replicarlo”, dice Quinto.
Luego el actual Código minero, que fue tramitado al final del gobierno de Pastrana, volvió a abordar el tema de los pequeños mineros dándoles esta vez un plazo más amplio de tres años para pedir el título. Ese plazo comenzó a correr el 1 de enero del 2002 y aplicaba siempre y cuando el área que solicitaban no estuviese titulada.
Pero los recursos que tenía el programa fueron insuficientes para darle trámite a las solicitudes. “El Gobierno tenía que decirle al cabo de 90 días al pequeño minero 'sí' o 'no' clasificaba, pero no tenía recursos para hacer esos estudios y ahí se quedaron. La mayoría de la gente nunca recibió respuesta”, cuenta Eulises Lemus, un veterano minero tradicional de Marmato, en Caldas.
Paso 4: Uribe amplía plazo, pero proceso se frena y genera tensión (2010)
La dificultad para hacer los trámites de formalización durante el gobierno de Pastrana sería el germen de tensiones sociales más adelante, cuando la concesión de títulos mineros se disparó durante el gobierno de Álvaro Uribe y muchas comunidades locales sintieron que se estaban otorgando en zonas donde venían trabajando y que, al no avanzar sus procesos, las empresas terminaron quedándose con el derecho a explotarlas.
La realidad es menos blanco y negro de lo que dicen muchos pequeños mineros, pero las tensiones sí han subsistido. En muchos casos esa preocupación ha resultado cierta, como contó La Silla que sucedió con una de las zonas tituladas a la minera canadiense Cosigo Resources en Taraira (Vaupés), que habían venido solicitando los mineros tradicionales que trabajaban allí desde los años ochenta. Y en otros también hubo oportunismos de mineros, que solicitaban áreas tituladas que no estaban siendo trabajadas por sus titulares, a veces por planificación y otras por engorde.
Luego la reforma al código minero que sacó adelante el ministro Hernán Martínez al final del gobierno de Uribe, y que luego fue tumbada por la Corte Constitucional porque no la consultó con los indígenas y los afro, le añadió dos años más a ese plazo original de Pastrana. Pero tampoco consiguió mayores resultados.
“El requisito del código minero era que el área que pedía el minero estuviera libre, pero con el principio de 'primero en el tiempo, primero en el derecho' muchas solicitudes no llegaron a nada y mientras tanto a varias compañías les dijeron que sí.Mucha gente sintió que les hicieron trampa”, dice Eulises Lemus.
Paso 5: Santos apuesta por asociar empresas y pequeños mineros (2012)
El gobierno de Santos retomó el proceso que se comenzó en el segundo período de Uribe, pero hasta ahora le ha apostado más a un modelo en el que se asocian los mineros informales con las grandes empresas del sector como Gran Colombia Gold o medianas como la carbonera Milpa S.A. en Boyacá.
Este programa, que nació con el nombre de “Plan Padrino” durante la gestión de Carlos Rodado, estuvo paralizado durante un año y solo se reactivó hasta diciembre pasado tras un acuerdo entre el actual ministro Federico Renjifo y las grandes empresas del sector, agrupadas en el Sector de la Minería a Gran Escala (SMGE).
La idea, como contó La Silla, es que resulte un 'gana-gana' para ambos: para las empresas porque les permite control sobre las áreas donde tienen títulos y trabajan las comunidades, con quienes tienen muchas veces malas relaciones. Y a los mineros porque aumenta el empleo formal, pueden afiliarse a la seguridad social, mejoran sus condiciones de seguridad y tienen acceso a una producción más tecnificada.
El escollo es que muchos mineros dicen que los contratos son desfavorables para ellos o prefieren que la solución no sea sólo a través de las empresas, además de que en muchas regiones -como Chocó o Nariño- no hay realmente ese tipo de empresas.
Ahora, con los acuerdos de esta mañana, Santos tiene la oportunidad de hacer un proceso serio de formalización. Inicialmente sus ministros propusieron una ventana de seis años para hacerlo, que los mineros lograron subirse hasta diez años, una cifra mucho más realista y ajustada a lo que vienen recomendando personas de todo el universo minero.
“La minería es un proyecto de largo plazo en todo el mundo y los procesos de formalización tienen que tener un horizonte de mínimo 10 a 12 años”, dice Eduardo Chaparro, el director de la Cámara de Asomineros de la Andi y antiguo director de Mineralco.
