La ley de consulta previa, la papa caliente de Renjifo

El gobierno busca crear un mecanismo más ágil y estable para consultar las leyes. Hoy, por ejemplo, el Ministerio de Agricultura está frustrado porque no ha podido consultar el estatuto de desarrollo rural (que ahora se llama Ley de tierras y ordenamiento territorial) porque, según Juan Camilo Restrepo, el proceso puede costar hasta cinco mil millones de pesos en viáticos y reuniones con los consultados además de ser laberíntico y poco democrático.

Para arreglar este asunto, el borrador del proyecto de ley que presentará Renjifo crea una Asamblea de Consulta Previa que altera por completo la forma de representación que existe hoy en día entre los indígenas y afros.

Bajo el nuevo modelo, cada grupo étnico contaría con una cámara: una para los indígenas, otra para los afro y una para los rom (gitanos). Esta asamblea se renovaría cada tres años y mientras los grupos étnicos definen sus delegados de acuerdo a criterios preestablecidos por regiones, el Ministerio del Interior puede nombrar unos delegados.

La Secretaría Técnica la tendría el Ministerio del Interior y con ello el poder de definir cuáles proyectos se consultan, en qué orden y cuáles apartes de los mismos. Además, se encargaría de la interlocución entre los delegados étnicos con los autores de los proyectos de ley.

Esta iniciativa no será recibida con facilidad, porque las comunidades indígenas y afrocolombianas tienen desde hace varias décadas organizaciones reconocidas por gran parte de ellos mismos, y el borrador del proyecto simplemente no las tiene en cuenta y por ende, les quita el papel que estaban cumpliendo.

Una de las exigencias del Convenio 169 de la OIT –tratado firmado por Colombia que la compromete a hacer las consultas previas- es que las consultas se hagan “a través de sus instituciones representativas”.

En el caso de los pueblos indígenas, tras una protesta de varios pueblos que se tomaron la sede del Episcopado en Bogotá, lograron el acuerdo con el gobierno de crear la Mesa Permanente de Concertación, espacio en el que desde 1996 los representantes indígenas tienen interlocución directa con el gobierno.

La Mesa Permanente de Concertación, donde participan organizaciones y delegados indígenas que representan a la mayoría de los pueblos del país, ha sesionado como nunca a lo largo del gobierno de Santos. Al menos se han logrado con relativo éxito dos consultas previas de medidas legislativas: la del Plan Nacional de Desarrollo y sobre todo, la del Decreto Ley de Víctimas.

Con el cambio que quiere introducir ahora el Gobierno, el temor que existe entre algunos líderes indígenas es que al no respetar las vías que ya tienen para elegir sus representantes, surjan peleas entre ellos que hagan en la práctica imposible designar a sus delegados. Mientras tanto, el Ministerio los escogería y los responsabilizaría a ellos por no poder ponerse de acuerdo.

En el caso de las comunidades afrocolombianas, el tema es más difícil, porque los espacios promovidos por el gobierno no han contado nunca con el apoyo de las organizaciones afrocolombianas. La Consultiva de Alto Nivel, que existió hasta el año pasado, no tenía legitimidad y protagonizó escándalos por inoperancia y corrupción.

El espacio que existe desde enero, la Mesa de Consejos Comunitarios, solo tiene representantes afro de territorios colectivos titulados,  por iniciativa de este Gobierno. Esto ha sido problemático porque muchas comunidades no cuentan con título colectivo de propiedad, pero no por eso dejan de tener el derecho a la consulta previa según el Convenio y según la Corte.

El borrador del proyecto de Renjifo no soluciona este problema, sino que lo profundiza en la medida en que vuelve permanente lo que hoy es transitorio y no funciona. En su definición de quién tiene derecho a la consulta solo se contemplan las comunidades afrocolombianas que tienen título colectivo de propiedad sobre un territorio.

El proyecto de ley define unos procedimientos para las consultas previas tanto de leyes, y de obras, proyectos y actividades en territorios indígenas y afrocolombianas.

Con esto, busca mayor claridad en las etapas de la consulta y tiempos más predecibles y breves para realizarlas.

A pesar de que hay unas guías en el Convenio de la OIT y en la jurisprudencia de la Corte sobre cómo hacerlas, hoy en la práctica hay muchos interrogantes sobre las etapas, los participantes y los tiempos.

En los últimos 20 años el país solo ha podido hacer dos consultas previas exitosas de leyes. De proyectos de infraestructura sí se han realizado cientos de consultas pero muchas han sido cuestionadas por la Corte porque se terminan arreglando con plata, o porque no son previas o debidamente informadas.

Para las distintas medidas que se deben consultar, el proyecto del ministro Renjifo prevé procedimientos cortos. En el caso de leyes, se harían solo en la Asamblea Nacional y no irían a las regiones.

Este punto también tendrá que enfrentarse a una barrera alta, porque las exigencias de los pueblos indígenas y comunidades afrocolombianas ha sido que las consultas alcancen un mayor nivel de profundidad y de participación en las regiones. El Decreto Ley de Víctimas Indígenas –que para muchos expertos debería ser el modelo a seguir- logró consultarse en un año, durante el cual la MPC, los delegados y el gobierno concertaron un articulado y luego lo llevaron a todos los departamentos del país. Al final recogieron las observaciones y las incorporaron al Decreto.

En el caso de obras, proyectos y actividades, el proyecto dice que la consulta no podrá durar más de tres meses, y cinco en casos excepcionales. Es improbable que los indígenas y afro acepten este punto cuando se les consulte esta ley, pues argumentan que intervenciones que pueden cambiar para siempre sus vidas no pueden ser consultadas a la ligera. La Corte también ha dicho que los tiempos deben ser respetuosos de las dinámicas culturales propias de cada comunidad consultada.

La propuesta de Proyecto de Ley cuenta con listas del tipo de medidas que sí se deben consultar y de las que no. Así evita que en cada caso concreto haya un desgaste y un forcejeo sobre la definición de si debe o no consultar determinada medida.

Este también será un punto polémico, porque lo que dice el Convenio y ha dicho la Corte es que debe consultarse cualquier iniciativa que afecte directamente a los pueblos indígenas y a las comunidades afrocolombianas.

Por ejemplo, el borrador del proyecto dice que no deben consultarse los programas de erradicación de cultivos ilícitos. Esto va en contravía de lo que ha dicho la Corte.

También dice el borrador que no se deben consultar las medidas que garanticen el goce de derechos fundamentales. La Corte, en varias ocasiones, ha dicho lo contrario. Por ejemplo, el año pasado, cuando la Alcaldía de Riosucio, Caldas, impulsó Juntas de Acción Comunal dentro del resguardo indígena, como parte del derecho fundamental a la asociación, la Corte dijo que debía consultarse con el pueblo indígena, porque eso podría crear un choque con sus propias formas organizativas.

La Silla sabe que el ministro Renjifo ha consultado con magistrados de la Corte Constitucional el borrador del proyecto para evitar que se queme en la puerta del horno. Con los cambios de dos magistrados que habrá en la Corte también es probable que su jurisprudencia, que ha sido tan protectora de las comunidades étnicas y la diversidad cultural, dé un giro.

En todo caso, el gobierno tendrá que consultar este proyecto con los afros y los indígenas antes de llevarlo al Congreso y mientras tanto seguirá siendo una papa caliente.