'Si Duque no les da plata a los congresistas su gobernabilidad está amenazada'

Ángel Tuirán: Al inicio de un nuevo gobierno se debe tramitar en el Congreso una ley general de presupuesto en la que se establecen los gastos e inversiones que se van a hacer en el año, con una proyección año a año, por los cuatro años del período presidencial. Una parte importante corresponde a la inversión que se va a hacer en los territorios.

A.T.: Las entidades territoriales tienen cuatro fuentes de financiación: las que provienen de los Ingresos Corrientes de la Nación, a través de las transferencias del Sistema General de Participaciones (SGP), los recursos del Sistema General de Regalías, los empréstitos a la banca y los recursos propios vía impuestos, tasas y contribuciones.

Jairo Parada: Los municipios y departamentos sólo recaudan el 15 por ciento de los impuestos del país.  En Colombia la Presidencia lo es todo. En otros países con régimen presidencialista, la nación recauda un 40 por ciento, las provincias (acá departamentos) un 30 por ciento y las ciudades (municipios) otro 30 por ciento.

J.P.: Los municipios y departamentos están llenos de impuestos que cuesta más recaudarlos que lo que se percibe al hacerlo. Por ejemplo, en algunos departamentos hay un funcionario que se dedica al recaudo del impuesto al degüello, y hay sólo uno o dos mataderos.

Los departamentos sólo perciben impuestos por los licores, el tabaco, el registro de las escrituras públicas (impuesto de anotación) y el impuesto sobre los vehículos (rodamiento).

En los municipios la principal fuente de recursos es el impuesto de industria y comercio. Hay unos que tienen cuatro tiendas, tres billares y dos bombas de gasolina y no es mucho lo que pueden recaudar, si no se lleva desarrollo económico a esos territorios.

La otra fuente son los impuestos prediales.

A.T.: El tema con el predial es que los avalúos están desactualizados. Sin un buen catastro qué van a poder recaudar por concepto de predial y con qué garantía de ingresos le prestan los bancos privados para que puedan financiar proyectos.

J.P.: Por ejemplo, al municipio de Campo de la Cruz le cuesta 2 mil millones actualizar su catastro. No puede pagar esa suma, eso sólo lo pueden hacer Bogotá, Barranquilla, Medellín, Cali.

Por eso la gente paga más por un apartamento en Barranquilla de 100 metros -dos o tres millones al año- que por una finca. El catastro multipropósito es la reforma agraria más grande que se puede hacer en el país porque haría insostenibles las tierras ociosas como las dedicadas a la ganadería extensiva.

A.T.: Debido a los pocos ingresos directos y a que para obtener recursos de regalías los departamentos y municipios tienen que presentar proyectos y muchas veces no cuentan con capacidad institucional suficiente, el Sistema General de Participaciones es la mesada de las entidades territoriales. Si el municipio no tiene capacidad de ejecutarlos le llegan al departamento o directamente a quien presta el servicio, pero ahí está el recurso.

A.T.: Los cupos indicativos se crearon en el 2000, durante la presidencia de Pastrana, cuando Juan Manuel Santos era Ministro de Hacienda.

No tienen tope ni su distribución es equitativa entre las regiones. Depende del poder y cercanía que tengan al Gobierno o del apoyo que les den a sus proyectos o a las campañas electorales los grupos de congresistas que jalonan recursos para un departamento o región,  como puede ser el caso de Antioquia o el Caribe y, en últimas, depende de la fuerza de cada casa política o congresista.

A.T.: Los cupos indicativos han sido la herramienta clientelar, que ha permitido que territorios ubicados en la periferia, puedan integrarse al centro y que el Ejecutivo logre tener gobernabilidad en el Congreso, en la medida que los usa como una forma de transacción para que apoyen sus proyectos, como ha quedado evidenciado en diferentes gobiernos.

El congresista, por su parte, los lleva al territorio y en asocio con gobernadores y alcaldes determina qué contratista va a ejecutar los recursos como parte de un sistema para financiar campañas. Es el “Odebrecht” local.

J.P.: Los cupos indicativos son los recursos que quedan libres para el juego político, para pagar comisiones. Los pequeños y medianos contratistas dicen que se les va cerca del 40 por ciento de los ingresos en comisiones para el congresista, el gobernador, el alcalde. Esa es la verdadera mermelada porque es plata que no aparece por ningún lado.

A.T.: El congresista también direcciona los recursos hacia una alcaldía cercana a la casa política para afianzar un proyecto político en la medida que la ejecución de esos recursos le permite mostrar resultados durante la administración. En lo local las casas políticas no sólo constituyen poder político sino económico y social, y eso torna muy costoso para fuerzas políticas alternativas llegar al poder.

También hay cesiones de cupos indicativos entre congresistas de diferentes regiones.

J.P.: Esto explica que un senador del Atlántico pueda tener votos en Nariño.

J.P.: Tenemos un sistema que sólo muestra los montos globales de todas las entidades públicas. Le pongo un ejemplo. El presupuesto del Sena tiene definido los gastos de funcionamiento de las regionales, pero no los montos de inversión. Es la Ministra de Educación o el mismo director del Sena los que definen cómo invertir la plata, dónde más y dónde menos. Al final lo que aparece es que de 100 pesos se ejecutaron 90 pero no dónde, porque el país no cuenta con un sistema contable regionalizado, entonces no se puede saber ni al principio ni al final cómo se está repartiendo la plata en las regiones y de esa forma posibilitar que se asuma responsabilidad política por esas decisiones.

J.P.: Si Duque no les da plata a los congresistas para las elecciones de octubre su gobernabilidad está amenazada.

Yo creo que su idea es mantener los cupos indicativos de forma disimulada y dentro de la legalidad, lo cual es totalmente viable. Va a hacer un cambio de forma pero no de fondo en mi opinión. El Gobierno tiene, por ejemplo, 10 mil millones de pesos. Decide que los va a invertir en un proyecto vial en Barranquilla y el Distrito lo cofinancia con mil millones. La contratación se hace directa o si es necesario hacerla vía licitación se hace con dos proponentes amañados.

A Duque le conviene lo que está vigente y cualquier cambio que haga, en todo caso, va a ser para centralizar más. Carrasquilla va a defender sus finanzas públicas centralizadas a como dé lugar.

A.T.: Es posible que logre hacer algunos ajustes y cuenta con unas mayorías que han apoyado también al Minhacienda para mantenerse en el cargo. Creo que es para otros proyectos controversiales como reforma a la JEP, la reforma tributaria y la misma reforma política, para los que va a ser difícil construir mayorías.

Adicionalmente, Duque cuenta con un ambiente en la sociedad civil muy favorable para acabar con la corrupción, si lo sabe utilizar podría respaldarlo en esta tarea que quiere hacer.

El Presidente probablemente va a utilizar otra fórmula para mantener la gobernabilidad y es respetar la burocracia que tienen los congresistas modificando direcciones, pero manteniendo mandos medios y bajos. La negociación con los sectores políticos tiene que ser muy fina, para no terminar recibiendo críticas tanto de su partido como de los partidos tradicionales y de los de oposición.

J.P.: Encontramos que el sistema de transferencias no favorece a las regiones más pobres. Su fórmula distribuye un 70 u 80 por ciento de los recursos de acuerdo a la población atendida y no a la población por atender según el indicador NBI (Necesidades Básicas Insatisfechas). Hay que darle una mayor ponderación a este tipo de población. Un 60 por ciento debería responder a población atendida y un 40 por ciento a población por atender, porque las regiones más desarrolladas que son las que más población cubierta tienen, son las que más recursos están obteniendo.

No hay que hacer un cálculo muy difícil para saber que la pobreza en el país está concentrada en el Caribe y en el Pacífico. Es allá donde hay que invertir.

Estamos esperando los datos del censo, pero en el Caribe el promedio de población con necesidades básicas insatisfechas está en 30 por ciento, versus el promedio nacional que está entre 22 y 23 por ciento. Aunque los indicadores han mejorado, no han cerrado la brecha entre las regiones.

En Europa las regiones más pobres se balancean con las más desarrolladas, se llaman finanzas interregionales.

J.P.: Aunque el Chocó o la misma Guajira tuvieran cero por ciento de corrupción, con la cantidad de recursos que se les transfieren no pueden cubrir sus necesidades, ni Superman lo puede lograr.

No está demostrado que la corrupción sea mayor en el Caribe que en el interior del país, donde es de muy alto nivel. La corrupción lo que hace es agravar los problemas de pobreza.

J.P.: Los gobiernos centrales han evadido que la Constitución de 1991 ordena que la distribución de los recursos del presupuesto debe ser un 52 por ciento para la nación y un 48 por ciento para los territorios. Estamos en 70 y 30 por ciento, respectivamente. Lo que ha habido es una recentralización.

Con las reformas constitucionales del gobierno Pastrana y del gobierno Uribe, so pretexto de que el gasto en los territorios era el causante del déficit fiscal, se recortaron las transferencias al cambiar la base para llegar al 52 por ciento, que era el aumento de los ingresos de la nación que ha sido acelerado, por el aumento del PIB, que ha avanzado más lento.

Si la fórmula original se hubiera mantenido desde el 91 a la fecha, las entidades territoriales habrían recibido, aproximadamente, 180 billones de pesos más según los cálculos de la Contraloría. Eso es casi un presupuesto general de la nación.

No importa quién sea el Presidente, el nivel central quiere siempre tener más recursos. Uribe para su gasto militar, Santos para infraestructura y programas sociales y Duque, seguramente, para su economía naranja.

J.P.: Los departamentos y municipios son objeto de muchos programas de la Nación, no sujetos.

El programa de vivienda de Santos se hizo desde el MinVivienda, lo mismo pasa con Familias en Acción o con los programas dirigidos a los adultos mayores. Es el nivel central quien toma las decisiones y su lógica muchas veces no es la misma lógica de las regiones.

J.P.: A poner en práctica los artículos 306 y 307 de la Constitución para crear entidades regionales administrativas de planificación -RAP-. Santos las dejó sin recursos para su funcionamiento con la Ley Orgánica Territorial que promovió, pero actualmente se está tramitando un proyecto de ley en la Cámara de Representantes que podría darles plata propia. Para arrancar a funcionar se necesitan cerca de 400 a 500 mil millones de pesos anuales.

Esto permitiría integrar el territorio en regiones que puedan presentar proyectos conjuntos y aunar esfuerzos económicos. Gerencialmente, es insostenible que desde la calle 26 con Décima de Bogotá (donde queda Planeación Nacional) se manejen 32 departamentos y 1.122 municipios.

J.P.: Los territorios no participan en el proceso de elaboración del presupuesto nacional que arranca usualmente en mayo con las reuniones de los comités funcionales de gastos de los ministerios. A los congresistas les llega ya en septiembre el armazón de 800 páginas. Ni los gobernadores ni los alcaldes han tenido participación en ello.

A.T.: La inversión de los recursos no puede personificarse, debe haber claridad en que se trata de una inversión de Estado y no de una casa política.

J.P.: Estoy de acuerdo. Hay que fortalecer la figura del veedor que hoy es un mártir. No toda la ciudadanía puede ejercer control, pero debe haber unas personas que se puedan dedicar a eso y que tengan recursos para ello.

En Barranquilla hay, por ejemplo, un proyecto que se llama “Barranquilla Siembra”. El Distrito contrató su ejecución con una una sociedad de economía mixta de la familia de Elsa Noguera para sembrar 150 mil árboles en 20 años, cada uno por un valor de 150 mil pesos. Hacerle seguimiento a ese contrato es muy costoso y dispendioso.

De igual manera, si el alcalde Char canaliza un arroyo y dice que costó 70 mil millones o que el malecón vale 400 mil millones se necesita un equipo de ingenieros que puedan determinar si esas obras valen lo que el alcalde dice, máxime cuando se sabe que muchas veces sólo valen el 60 por ciento de lo que se declara.

A.T.: Necesitamos construcción de Estado en lo local y recomponer las relaciones de poder en el territorio de forma que surja una nueva élite política que intermedie con el centro sin que medie la relación clientelar. En esto es fundamental que haya un cambio en la ciudadanía que está muy acostumbrada a ese tipo de relación, sobre todo a la ciudadanía en la periferia que ha encontrado que esa es la forma de recibir algo de la producción pública.

A.T.: Hay varias lecturas. El factor de la falta de estímulo al momento de votar es una explicación, pero también lo es que la consulta se lideró desde el centro, faltaron cuadros en lo local. Estos proyectos renovadores o diferentes se olvidan de las realidades territoriales. En las elecciones presidenciales, por el contrario, la propuesta de oposición, la de Petro, logró una votación importante porque la campaña fue de plaza pública, de diálogo en el territorio.

La descentralización pasa por diseñar campañas con enfoque territorial. Hay una población que suele apostarle a estos procesos y otra que hay que llegarle de forma diferente, por eso hay que construir liderazgos diversos que le hagan contrapeso a las casas políticas que son las que suelen instrumentalizar herramientas como los cupos indicativos.