¿Cabildos abiertos para la paz?

Eduardo Cifuentes, exmagistrado de la Corte Constitucional y exdefensor del pueblo, defendió en una entrevista y en algunas intervenciones públicas que los cabildos abiertos (CA) son una alternativa jurídica y política frente al triunfo del No en el plebiscito. Y que podrían incluso constituir un mecanismo alternativo de refrendación.

Comparto con Cifuentes, cuya sapiencia jurídica y autoridad moral son incuestionables, que los CA pueden ser importantes en esta coyuntura. Pero soy un poco más escéptico. Creo que podemos recurrir a los CA pero no como una forma de refrendación alterna para eludir el triunfo del No en el plebiscito, que es una tesis que no comparto aunque, como lo desarrollo al final de este artículo, los cabildos pueden ser un mecanismo de refrendación de un acuerdo ajustado.

 Mi tesis es que los CA son importantes porque representan un espacio participativo y deliberativo que posibilitaría acercamientos entre quienes votaron SI, quienes votaron No y quienes se abstuvieron; y, además, los CA se articularían a la movilización social y generarían pronunciamientos de los concejos municipales o distritales, las juntas administradoras locales o las asambleas departamentales sobre la paz, que tendrían un importante efecto político, sobre todo si muchas instancias locales se pronuncian en forma concordante o semejante.

Esta dimensión deliberativa de los cabildos, que permitiria intercambios ojalá respetuosos de argumentos, con información genuina, entre quienes promovimos el Sí y quienes promovieron el No, debe ser enfatizada, porque la campaña del plebiscito llevó a una polarización muy grande que obstaculizó y casi impidió una discusión razonable  entre las distintas posiciones. Hubo una tendencia de ciertos promotores del Sí a sobrevender los beneficios de la paz con las Farc y a descalificar cualquier postura del No como belicista. Y hoy sabemos, gracias a las declaraciones de Juan Carlos Velez, director de la campaña del Centro Democrático, que algunas campañas del No distorsionaron los acuerdos y buscaron estimular emociones revanchistas y antidemocráticas.

Si queremos construir una paz estable y duradera debemos tender puentes entre los campos, hoy aún opuestos, del Sí y del No, y para ello la deliberación pública puede ser esencial puesto que ésta, como lo han mostrado los defensores de la democracia deliberativa, entre los cuales me incluyo, permite, a través del intercambio razonado de información y argumentos, corregir errores, superar prejuicios y construir colectivamente una visión del bien público (en este caso la paz) más allá de nuestros prejuicios y preferencias iniciales. Y es que la democracia no es sólo el voto sino también, según la vieja y conocida caracterización de John Stuart Mill, el gobierno a través de la discusión pública. Y en este plebiscito hubo una votación (aunque con alta abstención) pero muy poca discusión pública genuina.

Los CA tienen entonces potencialidades esperanzadoras pero también tienen limitaciones jurídicas y riesgos que no debemos despreciar, como que sean usados para dilatar aún más la solución de este impasse. Debemos entonces reconocer los riesgos y limitaciones de recurrir a ellos y, por tanto, su convocatoria debería estar liderada por los movimientos sociales y los estudiantes y tener un temario muy acotado, basado en el comunicado conjunto de la mesa de la Habana del 7 de octubre, esto es, exclusivamente para señalar si el municipio aprueba el acuerdo final o para debatir propuestas específicas de ajustes y precisiones a ese acuerdo.

Un desarrollo sistemático de esas tesis requiere un texto extenso pero, por la urgencia de los tiempos que vivimos y debido a que muchos lectores pueden no estar interesados en las finuras jurídicas de los CA, en los siguientes párrafos sintetizo mi planteamiento y mi propuesta, y luego, en los próximos días, si resulta necesario, desarrollaré un artículo más largo sobre los CA como instrumento de paz, en donde aportaría todo el sustento académico de mi argumentación.

Los CA: naturaleza y regulación

Los CA están regulados en forma  muy escueta en la Ley 134 de 1994 o estatutaria de mecanismos de participación, que fue complementada y parcialmente modificada por la Ley 1757 de 2015. La jurisprudencia es también escasa; sólo encontré cuatro sentencias relevantes de la Corte Constitucional, a saber, la C-180 de 1994, la T-637 de 2001, la T-350 de 2014 y la C-150 de 2015. No ha habido tampoco muchos CA significativos en estos 25 años de la Constitución de 1991, ni ha habido buenas sistematizaciones oficiales o académicas de los resultados de estas experiencia o al menos no las  encontré en estas investigación rápida de estos días. Y tampoco existe una sólida doctrina jurídica al respecto o tampoco la encontré. Todo esto explica muchas de las incertidumbres que hay sobre la regulación y los alcances de los CA como mecanismos de participación y sobre su relevancia en esta coyuntura.

A pesar de esas incertidumbres, hay algunas cosas relativamente claras sobre la convocatoria y desarrollo de los CA. Y remito a lector interesado a consultar algunos videos y cartillas bastante pedagógicos que describen la dinámica de un cabildo abierto.

La naturaleza jurídica de un CA es la de ser un encuentro entre los ciudadanos y la institución representantiva local (junta administradora, concejo o asamblea departamental) pues los ciudadanos debaten entre sí y con los miembros de esas instancias y formulan peticiones y propuestas que deben ser respondidas por esas instituciones locales. El cabildo en sí mismo no toma entonces decisiones sino que es una instancia participativa y deliberativa, pero los concejos, las asambleas y las juntas administradoras, al responder a las peticiones ciudadanas, pueden adquirir “compromisos decisorios” y dichos compromisos serán obligatorios y las autoridades deben proceder a su ejecución.

La mecánica de la convocatoria es la siguiente: los ciudadanos piden que se realice un cabildo sobre un tema específico y si la convocatoria reúne firmas de al menos 5 por mil del censo electoral local, que no es algo excesivo, el concejo, la asamblea o la junta administrativa local deben convocarlo dentro del mes siguiente, y el alcalde o le gobernador, según el caso, deben asistir.

El liderazgo en las deliberaciones del cabildo lo tiene el Comité que convoca, pues éste determina el temario a ser abordado y sus voceros  tienen cierta prioridad en el uso de la palabra. La instancia representativa local (junta administradora, concejo o asamblea departamental) debe responder en la semana siguiente a las peticiones formuladas en el cabildo.

Las potencialidades de los CA

Esta breve descripción del CA muestra sus potencialidades, que son al menos cuatro:

Primero, es que son una especie de mecanismo bisagra entre la movilización social informal por la paz, que debe seguir y fortalecerse, y los pronunciamientos más formales e institucionales sobre la paz, pues la convocatoria y realización del CA puede articularse a la movilización social pero, a su vez, obliga a un pronunciamiento formal de las instancias oficiales locales, como los concejos o las asambleas. Si los ciudadanos formulan peticiones específicas a los gobernadores o alcaldes, estos también deberán responder formalmente a esas peticiones.

Segundo, los CA tienen una dimensión deliberativa (de la cual carecen las marchas y concentraciones) y si se realizan adecuadamente, acompañados de otros espacios de discusión local, permitirían acercamientos entre los sectores del SI y del NO que hoy aún están enfrentados.

Tercero, como los CA son también una instancia participativa, permitiría que quienes se abstuvieron de votar puedan ahora participar en la discusión sobre la paz y expresar su opinión sobre el tema.

Cuarto, por esa razón, los CA permitirían que la salida a la crisis no se resuelva únicamente por la negociación de cúpula entre el gobierno, los actores políticos y las FARC (que es obviamente trascendental), sino también por la deliberación y movilización ciudadanas.  La idea sería que los pronunciamientos de las distintas instancias representativas locales de aquellos lugares donde hayan sido realizados los CA sirvan de insumos legítimos y relevantes para las decisiones de la Mesa de La Habana sobre los ajustes y precisiones que puedan ser necesarios al Acuerdo de La Habana y de esa manera la mesa de negociaciones tiene una visión más amplia (más allá de las posiciones de las fuerzas políticas) de lo que la sociedad colombiana quiere frente al Acuerdo de la Habana.

Limitaciones y riesgos de los CA

Los CA tienen entonces potencialidades, pero hay igualmente obstáculos jurídicos y riesgos políticos importantes.

Los obstáculos jurídicos más obvios son dos: primero el plazo pues, conforme a cierta interpretación del artículo 82 de la Ley 134, la solicitud de los CA debe hacerse antes del inicio de las sesiones ordinarias de concejos y asambleas y éstas ya empezaron, por lo que sería imposible convocarlos ahora. Pero esa objeción dista de ser contundente pues no creo que en ese aspecto ese artículo esté vigente pues aunque no ha sido derogado expresamente es natural entender que fue modificado por la Ley 1757 que no prevé esa exigencia.

Segundo, la competencia, por cuanto no es totalmente claro que la discusión de un acuerdo de paz pueda ser objeto de un CA por tratarse de un tema nacional y la ley exige (art 22 de la ley 1757) que los CA recaigan sobre asuntos que sean competencia de la respectiva corporación territorial, esto es, asuntos en general locales. Pero tampoco es un obstáculo insalvable, pues otras normas regulan en forma más amplia la competencia de los CA y señalan, como el artículo 23 de esa misma ley, que pueden ser “materias del cabildo abierto cualquier asunto de interés para la comunidad”, lo cual les da una competencia más amplia. Y además la Corte ha definido a los CA como “la congregación del pueblo soberano para discutir libremente, acerca de los asuntos que le interesen o afecten.” (Sentencia C-180 de 1994, criterio reiterado en la sentencia C-150 de 2015), por lo cual se entiende que su competencia es amplia. La misma Corte ha señalado igualmente, en numerosas sentencias, desde la C-089 de 1994, que el principio democrático es expansivo y que por ello el alcance de los mecanismos de participación debe ser interpretado en forma amplia y generosa. Específicamente la sentencia T-637 de 2001, que analizó los CA, señaló expresamente que debía haber una “interpretación expnasiva de los derechos, mecanismos e instituciones de participación”. Pero en todo caso,  según mi planteamiento, el propósito de los CA en esta coyuntura no es que el municipio tome la decisión sobre la paz en forma autónoma para que el acuerdo de la Habana fuera implementado en su territorio, lo cual sería inconstitucional pues desborda las competencias de los concejos y asambles y además políticamente muy problemático; mi tesis es mucho más modesta pero no por ello menor: los CA serían un espacio de deliberación y de expresión de la ciudadanía local sobre los acuerdos, a fin de que la entidad territorial exprese por medio de su instancia representativa (concejo, asamblea o junta administradora), después de esa deliberación ciudadana sobre la paz que tanto ha faltado, la posición de esa entidad territorial sobre el acuerdo. Pero las decisiones últimas seguirían siendo nacionales.

Los obstáculos jurídicos, sin ser menores, son salvables. Pero también hay riesgos políticos que no se deben desestimar, en particular,

Recomendaciones y cautelas

Es necesario entonces limitar los riesgos y reforzar las potencialidades de los CA como uno de los instrumentos participativos para salir de esta difícil crisis. Y creo que eso es posible si se toman las siguientes cautelas:

Con estas cautelas, y otras que surjan de la discusión en los próximos días, creo que los CA pueden ser un mecanismo democrático complementario, y en cierta medida intermedio, entre las movilizaciones ciudadanas y las negociaciones de cúpula, que podría contribuir significativamente a superar la grave crisis que está viviendo el proceso de paz con las Farc. Propongo esa idea a su vez con mucha cautela y abierto a ser refutado por mejores argumentos pues, como dije en mi anterior entrada sobre 18 tesis para pacificar la paz, en estos momentos de incertidumbre extrema y donde está en juego el futuro de la paz, todos debemos tener la humildad de saber que muchas de nuestras posiciones son tentativas.

Pero quisiera terminar con una nota de optimismo pues creo que, además de ayudar a superar la actual crisis del proceso con las Farc, los CA podrían tener otras dos importantes potencialidades.

Primero, en un momento posterior, no debemos excluir que los CA puedan llegar a ser una forma de refrendación de los acuerdos de paz pero una vez estos hayan sido precisados y ajustados. Aclaro el punto: no creo que debamos usar los CA para hacerle conejo al triunfo del No en el plebiscito por lo que en este momento pienso en ellos como una instancia deliberativa y participativa para lograr ajustes razonables al acuerdo de la Habana. Sin embargo, una vez ajustados los acuerdos por la Mesa de la Habana, podría pensarse que en vez de recurrir a un plebiscito, los CA fueran los que operaran como instancia refrendataria popular del acuerdo ajustado que surja de los debates actuales. Podría entonces pensarse que los acuerdos ajustados se entenderían refrendados si, por ejemplo, son aprobados, luego de un CA, por la mayoría de los concejos municipales del país, siempre y cuando esos municipios representaran a la mayoría de la población, sin necesidad de que los acuerdos fueran sometidos a un nuevo plebiscito. O incluso podría pensarse en que fueran CA departamentales y que la refrendación correspondiera a las asambleas departamentales.

 (Dicho sea de paso, una refrendación de esa naturaleza, esto es, recurriendo a las localidades para refrendar una decisión nacional, no es extraña a nuestra historia constitucional, pues fue el mecanismo usado por Núñez para refrendar las bases de lo que sería la Constitución de 1886; en efecto, el elemento que legitimó la asamblea constituyente que redactó la Constitución de 1886 fue que sus principios y bases fueron sometidos a la aprobación de las municipalidades y de 619 que votaron, lo hicieron afirmativamente 605, y 14 negativamente. Obviamente no soy un apasionado de la Constitución de 1886 pero esta referencia es útil para mostrar que hace parte de nuestra tradición constitucional que una decisión nacional trascendental sea refrendada por instancias locales)

Segundo, si las cosas salen bien, los CA podrían incluso ayudar significativamente al proceso con el ELN, pues los CA podrían muy bien ser una de las herramientas para desarrollar los puntos 1 y 2 de la agenda de negociación entre esta guerrilla y el gobierno, ya que es un instrumento que tiene que ver con la “participación de la sociedad en la construcción de la paz” y con la “democracia para la paz”. Aclaro: no estoy diciendo que los CA que puedan hacerse para superar el impasse del resultado del plebiscito sean ellos mismos la “participación de la sociedad civil” en el proceso con el ELN pues esa aspiración podría sobrecargarlos; mi tesis es que la institución de los CA podría ser usada también en el proceso de paz  con el ELN.