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Planeación seguirá manejando este presupuesto, pero se creará un mecanismo para evaluar si es viable a futuro dejárselo a Hacienda, como propuso el Ministro.
Carrasquilla pierde el pulso por el presupuesto de inversión, por ahora
Foto: Prensa Departamento Nacional de Planeación
En el Gobierno están terminando de precisar los detalles del articulado del Plan Nacional de Desarrollo, su hoja de ruta para los próximos cuatro años, en el que también se solucionan chicharrones puntuales de los distintos ministerios.
Un artículo elevó la tensión entre el Departamento Nacional de Planeación, que armó todo el plan, y Hacienda: el que proponía que la cartera dirigida por Alberto Carrasquilla se encargue del presupuesto de inversión que hoy está en manos del DNP.
Después de una larga discusión y de críticas de exdirectores de planeación a la propuesta, el Ministerio de Hacienda planteó la alternativa de dejar un régimen de transición para que sea esta cartera la que maneje el presupuesto de inversión a futuro.
Una fuente cercana al proceso nos precisó que lo que quedaría finalmente es un mecanismo que evalúe la posibilidad, y avance en una reforma para que se coordinen mejor el presupuesto de inversión y el de funcionamiento.
“Pero no como lo ha planteado el Ministro”, nos dijo una fuente cercana al proceso.
Eso significa que, por ahora, ganó el argumento de Planeación y de los críticos de la iniciativa, que es que quitarle el presupuesto de inversión al DNP era dejarlo sin dientes, concentrar demasiado poder en Hacienda y echar por la borda un mecanismo que, desde la mirada de varios expertos, funciona.
Pero la discusión no está cerrada. Por un lado porque para Hacienda el cambio es clave y se debe hacer, por el otro porque en todo caso el Plan deja la obligación de discutirlo y además porque aún es posible que a última hora haya un nuevo cambio en el articulado.
De hecho una fuente cercana a Planeación nos dijo que hoy en la noche se reunirán en Presidencia el Ministro Carrasquilla y la directora de Planeación, Gloria Alonso, para llevar sus argumentos al Presidente Iván Duque, quien tendrá la última palabra sobre si la propuesta va o no va en el Plan.
La chiva del Ministro
La semana pasada, Carrasquilla anunció que Hacienda se iba a quedar con ese presupuesto. Así lo citaron en Dinero y Portafolio: “el plan contempla la unificación del proceso presupuestal de inversión y funcionamiento en una sola entidad, el Ministerio de Hacienda, con el objetivo de fortalecer la institucionalidad presupuestal en el país y lograr un gasto público más eficiente”.
Esa propuesta no estaba en el borrador de articulado que redactó inicialmente Planeación, y por eso generó incomodidad en el DNP.
Eso porque en la práctica dejaría a esa entidad sin poder y limitada a ser una especie de centro de pensamiento del Gobierno sin capacidad de aterrizar en proyectos concretos la visión que plantea el Plan Nacional de Desarrollo, más la especie de superintendencia de regalías que es hoy.
Sin embargo, la propuesta tiene un sustento notorio.
La Comisión de Gasto Público, un grupo de expertos que evaluó la estructura presupuestal del Gobierno en 2017, recomendó en su informe “unificar el proceso presupuestal de funcionamiento e inversión en una sola entidad”, para que haya una mejor coordinación en la ejecución.
Esa idea no le gusta a varios exdirectores de planeación de diferentes tendencias, como José Antonio Ocampo, Hernando José Gómez, Luis Fernando Mejía, Cecilia López y Juan Carlos Echeverry, y a otros dos exdirectivos que consultamos y nos dijeron extraoficialmente que terminaría matando al DNP y dándole demasiado poder al Ministerio de Hacienda.
“Quitarle el presupuesto de inversión desnaturalizaría una de las funciones esenciales del DNP, que consiste en asegurar el cumplimiento de los planes trazados en el Plan de Desarrollo a través de la correcta asignación del presupuesto de inversión en cada vigencia”, nos dijo Mejía.
Esa discusión habría llegado al Congreso de haber quedado la propuesta inicial de Hacienda, pero con lo que se decidió incluir en el Plan el Gobierno se aplazará y se moverá a un escenario más técnico, como podría ser una comisión de expertos.
Pero la propuesta sigue viva.
La idea de centralizar el presupuesto de inversión y funcionamiento no es nueva. De hecho Carrasquilla planteó la misma propuesta cuando fue ministro de Álvaro Uribe y antes lo había hecho Juan Manuel Santos, como Ministro de Hacienda de Andrés Pastrana.
Hoy el Presupuesto General de la Nación se divide en tres rubros: pago de la deuda y funcionamiento, que los maneja Hacienda, e inversión, que maneja Planeación aterrizando el Presupuesto Plurianual de Inversión que se aprueba en el Plan Nacional de Desarrollo.
En el Presupuesto de 2019, Hacienda manejará 160,2 billones de pesos y Planeación 46,8 billones.
La idea de esta división es aprovechar que el DNP da la línea de los temas estratégicos de largo plazo y tiene equipos técnicos por sectores que conocen el país, para que defina los grandes proyectos como obras de infraestructura de carreteras, educativa o de salud, según la orientación que da el Plan Nacional de Desarrollo.
Estas inversiones se hacen en coordinación con Hacienda, pero la última palabra la tiene Planeación.
El argumento clave de la Comisión del Gasto Público y del ministro Carrasquilla para el cambio es mejorar la coordinación del presupuesto, pues hoy las inversiones que define Planeación pueden implicar más gasto de funcionamiento que depende de Hacienda, y que por lo tanto el DNP tiende, según ellos, a tener menos en cuenta.
Por ejemplo, si se construye un colegio, Hacienda tiene que poner plata para los profesores, los servicios y el programa de alimentación escolar.
Antes de posesionarse el viceministro técnico Luis Alberto Rodríguez publicó una columna en la que retomó estos argumentos y agregó que es mejor que el presupuesto lo maneje una sola entidad, porque en la práctica todos los años Hacienda se sienta con Planeación para aterrizar lo que se deja en el Plan Plurianual de Inversiones en un presupuesto anual, y porque la división de los presupuestos hace difícil hacerle seguimiento a la ejecución.
Según nos dijo un exdirectivo de Planeación, extraoficialmente porque hoy asesora a Hacienda en otros temas, esta dificultad de coordinación es un problema de hace 20 años cuando los sistemas de presupuesto no estaban unificados.
“Hoy el problema es más de fuentes. Hay un presupuesto bianual de regalías, el sistema general de participaciones y el Presupuesto General de la Nación cada uno con criterios distintos para invertir, y eso dificulta que el Gobierno sepa en qué se gastan los recursos”, nos dijo y recordó que Planeación ha ayudado a unificar algunos de esos criterios de inversión.
Ese problema es el que para la Ocde es urgente que el país solucione: “Es necesario fomentar la integración o fusión de las distintas fuentes de financiación (Sistema General de Regalías, Sistema General de Participaciones, ingresos propios, financiación privada) para financiar los proyectos o programas”, dice su informe sobre inversión pública en Colombia.
El riesgo de un supraministerio
La pérdida de control del DNP sobre los planes de largo plazo que quedan en el Plan Nacional de Desarrollo no es la única crítica a la idea de Carrasquilla.
El otro riesgo es que Hacienda quede con demasiado poder, al controlar los gastos de funcionamiento e inversión, y que no tenga la capacidad de decidir estratégicamente sobre cómo hacer la última.
“Uno en Planeación tiene una dirección u oficina que es como el espejo de los ministerios, tiene un conocimiento sectorial que permite pensar estratégicamente las inversiones. Eso funciona bien y ya sabes lo que dicen: si algo funciona bien, para qué cambiarlo”, nos dijo un ministro de manera extraoficial, para no meterse en esta pelea.
“Si le dejas todo esto en cabeza de Hacienda, casi que el presidente se volvería esclavo de Hacienda”, nos dijo otro exdirectivo del DNP.
Aunque la idea del Ministro no es acabar con Planeación, pues propone que siga teniendo la secretaría técnica del Consejo Nacional de Política Económica, Conpes, la dejaría con voz pero sin voto en las decisiones.
“Es un peligro inmenso de politizar el poco presupuesto de inversión que nos queda, y que ahí aumente de alguna manera la mermelada que así lo nieguen siempre existirá”, dijo Cecilia López, exdirectora de Planeación y exministra de Agricultura.
Más aún con el antecedente de que en el Gobierno Santos fue Hacienda quien entregaba los cupos indicativos, que permitían que congresistas y políticos regionales tuvieran el control sobre rubros del presupuesto a cambio de apoyos a los proyectos del gobierno, el corazón de la ‘mermelada’ que dio paso a varios escándalos de corrupción.
Al cambiar el artículo de Carrasquilla esta discusión seguramente dejará de ser un tema central en los debates que vienen por el Plan Nacional de Desarrollo en el Congreso. Pero no quiere decir que la discusión esté cerrada, porque en los próximos meses se deberá decidir si Hacienda se queda con el manejo de todo el Presupuesto, o si Planeación logra convencer al Gobierno de que es necesario que siga al frente de la inversión.
