Consulta con afros e indígenas tiene en la cuerda floja Ley de Víctimas

Hace un año, cuando Juan Manuel Santos presentó la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, olvidó un detalle: consultarla antes con los pueblos indígenas y afrocolombianos, dos de los pueblos más afectados por la violencia y quienes en principio más se deberían beneficiar de ella.

Aunque fue un error presentar la Ley sin consulta previa, las organizaciones indígenas y afrocolombianas acordaron no arruinar la única iniciativa de restitución de tierras que se le ha ofrecido a las víctimas en los últimos años y decidieron buscar una solución con el Gobierno. 

Entonces, el Ministro del Interior Germán Vargas Lleras negoció con las comunidades incluir en el proyecto un artículo que le daba facultades extraordinarias al Presidente Santos para expedir dos decretos con fuerza de ley que tendrían el enfoque diferenciado para la reparación y restitución de ambos pueblos. Los dos decretos se consultarían durante seis meses después de expedida la Ley, cuando se vencía el plazo para emitirlos. Fue una solución salomónica.

Sin embargo, seis meses después de expedida, la Ley de Víctimas otra vez se encuentra enredada por la forma en la que se hizo la consulta previa de estos decretos. Las organizaciones indígenas y afrocolombianas están enfurecidas y, si sus quejas llegan a la Corte -como seguramente lo harán-, es probable que los magistrados les den la razón.

Los funcionarios más optimistas creen que lo peor que puede pasar es que la Corte tumbe estos dos decretos y ordenen que las comunidades sean cubiertas por la Ley de Víctimas sin una reparación diferenciada. Los más pesimistas creen que la Corte tumbaría no sólo los decretos sino toda la Ley por falta de una verdadera consulta previa.

Ya ambos decretos están en la oficina jurídica de Presidencia para que Santos los firme en los próximos diez días. Éstas son las quejas que tendrá que tener en cuenta Cristina Pardo, la Secretaria Jurídica de Palacio, antes de que Santos saque su pluma, firme ambos decretos y selle el destino de la Ley de Víctimas.

El Gobierno se comprometió a incluir a las comunidades de base en la consulta afro y no sólo a la Alta Consultiva. Pero para las comunidades esa inclusión fue más formal que real.

La consulta previa es una obligación constitucional que tiene el Gobierno de contarle y tener en cuenta la opinión de las comunidades negras e indígenas sobre aquellos proyectos que los afectarán directamente. Dado que la violencia ha golpeado a estos dos grupos de manera desproporcional es claro que la Ley de Víctimas los afectará directamente.

El problema de la consulta a las comunidades afrocolombianas es que no es claro para nadie con quién es que el Gobierno tiene que negociar. Como explicó La Silla Vacía, en 2008 el ex presidente Álvaro Uribe expidió el decreto 3770 creando una Consultiva de Alto Nivel como vocera para estas consultas, conformada por 42 delegados.

Sin embargo, una sentencia del Consejo de Estado el año pasado dijo que la Consultiva no era realmente representativa y que debía crearse un nuevo órgano integrado sólo por los consejos comunitarios y no por organizaciones de base.

Pero como el Gobierno no convocó a una nueva consultiva y tenía afán de aprobar el decreto antes de que se cumplieran los seis meses de facultades extraordinarias que le otorgó la Ley de Víctimas, se inventó un híbrido.

Propuso que la consulta se hiciera con la Alta Consultiva, pero que incorporará también la Mesa de Organizaciones Afrocolombianas, donde están la mayoría de los líderes de base que tienen legitimidad en los consejos comunitarios y que no reconocen a la Alta Consultiva.

Inicialmente la propuesta fue bien recibida por las comunidades afrocolombianas pero ya en la práctica sintieron que la propuesta no los incluía completamente en la consulta. “Fue una consulta más formal que real”, dijo a La Silla Régulo Madero, comisionado de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, Cnrr, que está a cargo del tema étnico.

La Silla Vacía obtuvo unas cartas firmadas por los consejos comunitarios de Nariño y Valle del Cauca (dos de los departamentos con mayor población afro), en las que los líderes argumentan que aunque el Gobierno convocó algunas reuniones regionales, el tiempo para estudiar las propuestas fue muy corto (casi de una semana). Y que además no sólo se les pidió consultar el decreto de víctimas, sino también otros proyectos de ley que en este momento son prioritarios para el Gobierno, como la reglamentación de la Ley de Regalías, el proyecto de recursos genéticos y la reforma a las CAR.

“El proceso adelantado por el Gobierno demoró tres meses en iniciar, limitó la participación amplia de las víctimas, imposibilitó que los asistentes a las reuniones de las Comisiones Consultivas tuvieran información previa y asesoría especializada, pudieran retornar a sus comunidades, dar a conocer los contenidos de la propuesta gubernamental de reglamentación y hacer sus aportes desde su propia cosmovisión, violando el principio fundamental de información con carácter previo”, dice una carta enviada por varias organizaciones negras al Presidente Juan Manuel Santos.

El Ministro del Interior sabía que no podía darse el lujo de tener a las organizaciones sociales afrocolombianas denunciando el decreto ante la Corte Constitucional y, por eso, el 26 de octubre el nuevo Viceministro del Interior Juan Fernando Londoño decidió invitarlas a su despacho y lanzar otro mecanismo de rescate. Ofreció a los líderes afrocolombianos que después de elecciones cuando él volviera de San Andrés a donde fue enviado como gobernador encargado se hicieran unas reuniones regionales de nuevo, que se incluyeran sus propuestas y que se modificara el decreto.

Con ese gesto, la esperanza de las comunidades afros revivió. Pero al día siguiente de la reunión en el despacho de Londoño, el 27 de octubre, el Viceministro Aurelio Iragorri se reunió con la Alta Consultiva Afrocolombiana y protocolizó el decreto afro como si la reunión del día anterior no hubiera existido. Así, las organizaciones negras perdieron fe en el Gobierno.

El delegado de la Procuraduría para asuntos étnicos Mario González sentó su protesta a esta protocolización en una carta que envió al Viceministro. Y lo mismo hizo el Defensor del Pueblo delegado para asuntos étnicos Horacio Guerrero el pasado viernes, durante un foro sobre reparación a víctimas afrocolombianas en la Universidad Central de Bogotá.

La Silla no logró hablar con el Viceministro Londoño a pesar de que lo intentó. Pero habló con otros funcionarios del Ministerio que defendieron el proceso y que consideran que detrás de estas críticas lo que hay es una pelea política entre la Alta Consultiva y la Mesa de Comunidades Negras.

“Sí se consultaron otros proyectos, pero se habían acordado subcomisiones para discutir cada uno”, aseguró a La Silla Luis Hernando Prada, quien trabaja en la dirección de asuntos para comunidades negras del Ministerio del Interior. “El Gobierno no se puede quedar sin interlocutores y los de la Alta Consultiva son interlocutores por ahora. Y no es cierto que no se haya tenido en cuenta a las comunidades”.

Otro funcionario dijo a La Silla que se había incorporado el 80 por ciento de las propuesta de las comunidades. Se invirtieron 1200 millones de pesos en 21 reuniones regionales. Y que es obvio que la consulta no le da poder a estas comunidades para exceder las facultades legislativas del Presidente. Y por eso, todo lo acordado quedó sujeto a la revisión jurídica de Palacio.

Además, el período de la Alta Consultiva terminaba el 31 de octubre. Y por eso, el Gobierno decidió, cuatro días antes, protocolizar el decreto. Una vez protocolizado, el decreto pasa a ser revisado por la Secretaría Jurídica de Presidencia y luego a ser firmado por Santos.

Ante la protesta de las organizaciones afro, el Viceministro Londoño les aseguró a finales de octubre que, si se hacían las reuniones regionales, las actas con sus propuestas serían enviadas a la Secretaria Jurídica, Crsitina Pardo, para que las incluyera en el decreto.

Sin embargo, las organizaciones afro han rehusado a sentarse de nuevo con el Gobierno. “A nosotros no nos hicieron consulta previa”, dijo a La Silla Jatan Manzott, de la organización Afrodes, que reúne a 86 organizaciones de desplazados afrocolombianos. Dicen que esta es la versión que llevarán a la Corte sobre cómo se hizo la consulta previa afro. 

El proceso de consulta con los pueblos indígenas ha sido considerado exitoso por el Gobierno y las comunidades. Pero en su última étapa, ha sido criticado por las objeciones de algunos Ministerios sobre puntos que ya habían sido conciliados. El viceministro Juan Fernando Londoño (abajo) es el encargado de llevar a cabo las consultas con los pueblos indígenas y afros.

Precisamente porque la Mesa de Concertación Indígena sabía que es imposible modificar el decreto después de la protocolización, decidieron cambiarle las reglas de juego al Ministerio del Interior. Le pidieron que se conciliaran los decretos de Gobierno y Mesa primero y que sólo después pasara a la oficina jurídica de Presidencia. Y que luego volviera a la Mesa de Concertación Indígena para revisar los cambios. Sobre todo para revisar que el Presidente no terminara firmando algo que no se había conciliado entre el Ministerio del Interior y los pueblos indígenas.

A diferencia del caso afrocolombiano, la consulta previa con los pueblos indígenas fue un proceso excepcional que dejó felices a la mayoría de los indígenas hasta justo antes de concluir.

Del 11 al 30 de marzo se definió una ruta metodológica para hacer la consulta. Entre abril y mayo, el Gobierno presentó una propuesta y también lo hicieron las organizaciones indígenas, que intercambiaron y lograron conciliar un solo texto para presentar en las regiones. Esa fue la parte más difícil, pero también un gran logro de las organizaciones con el Ministerio del Interior, Justicia, Agricultura y Acción Social. En ese texto se lograron acuerdos sobre casi todo el artículado propuesto para la consulta previa. 

A partir de octubre  se hicieron 28 reuniones departamentales, luego reuniones macrorregionales y en noviembre se recogieron todas las propuestas hechas por los pueblos indígenas en el país para terminar de conciliar con el Gobierno.

Si bien las reuniones también fueron rápidas, tanto miembros de la Mesa Indígena como algunos de sus asesores aseguraron a La Silla que hubo buena fe por parte del Ministerio del Interior (en cabeza del viceministro Aurelio Iragorri inicialmente y después del viceministro Londoño), uno de los elementos fundamentales para realizar las consultas previas de acuerdo a lo que dicta el convenio 169 de la OIT.

“Fue impecable, este proceso es un precedente para otros procesos de concertación con las comunidades indígenas”, dijo a La Silla una de las abogadas que acompañó el proceso. “Pero, ¿ahora el Gobierno le va a dar la espalda al proceso en su etapa final?”.

Resulta que el fin de semana pasado, antes de radicar el decreto en la Secretaría Jurídica de Presidencia, se organizó una reunión en Bogotá donde la Mesa Indígena y el Gobierno iban a intentar terminar de conciliar algunos puntos en los cuales aún no había acuerdo. El problema es que a la reunión llegaron delegados de otros Ministerios que nunca habían participado en la consulta.

Tanto el Ministerio de Defensa, como los de Minas y de Ambiente objetaron que en varios artículos se hablara de ‘territorio’ indígena y no de resguardos. Es un punto que parece menor, pero que para los indígenas es crucial por el valor simbólico que tiene el territorio ancestral y porque no siempre los resguardos coinciden con la extensión del territorio.

“Para los pueblos indígenas el territorio es víctima, teniendo en cuenta la cosmovisión de los pueblos y el vínculo especial y colectivo existente entre la madre tierra y el ser indígena”, dice el artículo tres del decreto conciliado que conoció La Silla Vacía.

Uno de los puntos que ya se habían conciliado, y que llegó a objetar el Ministerio de Defensa, tiene que ver con la presencia de bases militares en los territorios indígenas. En la consulta, se acordó que no se desarrollarían actividades militares “a menos de que lo justifique una razón de interés público pertinente o que se haya acordado libremente con los pueblos indígenas interesados”. Pero el Ministerio argumentó que, en vez de consulta, el comandante militar de la zona contactará la autoridad indígena correspondiente para informarle sobre su presencia. Es un tema delicado porque es de seguridad nacional. Pero los indígenas argumentan que por la presencia de bases miltares en sus comunidades, han quedado más expuestos al conflicto armado y por eso deben ser consultados. 

En un comunicado que envió a la Mesa de Concertación, el Ministerio de Ambiente se opone a que el territorio sea considerado como víctima. Considera que es una definición demasiado abierta que daría pie para que cada pueblo disponga la reparación integral que se merece, incluso por eventos que no tienen nada que ver con el conflicto.

El Ministerio de Ambiente también cuestionó que uno de los artículos que habla del derecho a la consulta previa no distinga entre consultar a los indígenas y obtener su permiso para cualquier proyecto. El Ministerio de Ambiente considera que la opinión de los indígenas no puede ser vinculante. Y le pidió al Ministerio del Interior dar claridad al respecto. Básicamente se opone a que los indígenas tengan derecho a veto sobre los proyectos en su territorio.

“Al final de la reunión los pueblos discutieron con el Gobierno, argumentando que la consulta previa era para las comunidades indígenas, no para los Ministerios”, dijo una de las mujeres presentes en el evento.

Aunque que también fueron objeto de discusión quedaron sin conciliar -como la posibilidad de crear una Comisión de Indígenas de Verificación de Licencias Ambientales, o la vigencia de la Ley de Víctimas que quedó de diez años y que para los indígenas no debería tener término definido porque aún no ha acabado el conflicto- la gran preocupación de los indígenas es que lo que ya había sido acordado previamente en decenas de reuniones departamentales, termine reversado en la Secretaría Jurídica por presión de los Ministerios que llegaron a última hora.

“Estamos preocupados porque si se reversan estos puntos, estaríamos engañando a nuestra propia gente”, dijo a La Silla Luis Fernando Arias, secretario general de la Onic y miembro de la Mesa de Concertación indígena. “Si eso sucede, sería solo un proceso de ‘Vive Colombia, viaja por ella’, pero no una consulta previa. Nuestra posición es que si se cambia lo concertado, sería la ruptura con el movimiento indígena con el Gobierno”.

Así las cosas, en los próximos días el Gobierno enfrenta un reto grande para salvar su proyecto bandera.