El legado de Montealegre

Hoy terminan los cuatro años de Eduardo Montealegre, que emprendió una ambiciosa reforma institucional que deja una Fiscalía con más plata, un norte más claro y logros en algunas áreas. Pero su defensa a ultranza de la negociación de la Habana, los escándalos de contratación y sus salidas en falso hicieron que este revolcón quedara a media marcha.

Montealegre fue elegido Fiscal en marzo de 2012 y llegó con grandes expectativas: era el favorito y único penalista de la terna que presentó el presidente Juan Manuel Santos, además de que traía el prestigio de su trayectoria académica y profesional.

“Cuando se dio la posesión de Montealegre la expectativa era toda, en tanto que se trata de uno de los académicos más conocidos de nuestro país”, dice el profesor de la Universidad del Rosario y litigante Francisco Bernate. “Cuando hace sus primeras declaraciones se confiesa afecto a la escuela garantista del derecho penal (...) ambos elementos generaron una altísima expectativa”.

A pesar de la duda inicial sobre si su período sería de solo un año y medio para completar el ciclo que había iniciado su antecesora, Viviane Morales o de cuatro años, que es el período de los fiscales, como finalmente lo decidió en 2013 el Consejo de Estado, Montealegre arrancó con toda: en la coyuntura del momento, se metió a servir como puente entre el Gobierno y las Altas Cortes para sacar adelante la luego fallida Reforma a la Justicia, y propuso una nueva política criminal, como contó La Silla.

Esa política se convirtió en el primer paso de la ambiciosa reforma que adelantó en la Fiscalía y que prometía cambiar la institución y todo el proceso penal.

De expectativas y reformas

La primera gran propuesta de Montealegre fue cambiar la política criminal, como le explicó a La Silla tan pronto llegó al cargo.

Seis meses después, sacó una directiva para concretarlo: en ella definió con qué criterios se iba a priorizar la investigación penal. Esa decisión de darle prioridad a unos casos sobre otros comenzó a organizar la forma en la que se investigaba en la Fiscalía, que hasta entonces pretendía investigar todos los delitos aunque nunca lo había logrado por la cantidad crímenes, por lo que terminaba poniendo el foco en los más sencillos o más mediáticos. La idea de Montealegre era elegir conscientemente en qué centrar los recursos de la Fiscalía para que todo el trabajo fuera más estratégico y efectivo.

El norte del sistema de priorización es perseguir a los máximos responsables de crímenes sistemáticos hechos por organizaciones delictivas (es decir, a las cabecillas de las bacrim y la guerrilla, o a los capos del narcotráfico y jefes de otras bandas), desmantelar esos mismos grupos y, en los delitos que no tengan que ver con esas organizaciones, luchar especialmente contra los crímenes que violan gravemente los derechos fundamentales, concretamente los delitos sexuales y el homicidio.

Detrás de esa decisión estaba el objetivo de desmantelar las grandes estructuras criminales y reducir los delitos con mayor impacto social. Fue una decisión que sinceró el trabajo de los fiscales que de hecho ya priorizaban sus casos pero sin seguir una directriz pública e institucional, pero que a la vez fue controversial porque implica que delitos menores como los hurtos -que son los que más gente suele más de cerca- pasaron a un segundo nivel de atención.

Pero ese no era el único cambio. Como en su momento le contó a La Silla el Vicefiscal Jorge Perdomo, la Fiscalía tenía muchas unidades que se habían ido creando para responder a nuevas modalidades delictivas, como la Unidad especializada para luchar contra las Bacrim y otra contra la desaparición forzada, lo que hacía que el trabajo se repitiera en distintas fiscalías (una desaparición forzada realizada por una Bacrim podía terminar en esas dos unidades a la vez, por ejemplo) y fuera más difícil lograr investigaciones sistemáticas, a pesar de tener más de 25 mil funcionarios.

Lo que hizo Montealegre fue sumar el cambio de enfoque de la investigación al cambio organizacional en una nueva estructura de la Fiscalía con la misma lógica de la priorización: en vez de una entidad dedicada a investigar y acusar caso a caso, la idea era que se tomaran decisiones más estratégicas.

Para hacerlo tuvo el apoyo del gobierno Santos, que usando facultades extraordinarias dadas por el Congreso para reformar la Fiscalía, en enero de 2014 sacó siete decretos ley que materializaron los objetivos de Montealegre.

Esos decretos ensancharon la cúpula de la Fiscalía con nuevas direcciones nacionales que buscan que la entidad tenga cómo tomar decisiones estratégicas (por ejemplo, fortaleciendo sus sistemas de información para encontrar si la Fiscalía es eficiente o no en su investigación o cuando lleva los casos a juicio ); crearon nuevos cargos directivos bien pagos con la idea de atraer talento y tener investigadores más especializados; reforzaron las seccionales (las fiscalías de las regiones) para que dependieran menos de las direcciones nacionales de Bogotá; y crearon los polémicos agregados diplomáticos de la Fiscalía en varios países para poder tramitar más fácil la cooperación judicial, entre otras reformas.

Gracias a esa reforma, Montealegre también logró un gran aumento presupuestal: si para el 2013 la Fiscalía tenía un presupuesto de 2 billones de pesos, este año tiene unos 3,1 billones de pesos (más que el de Cali, la tercera ciudad del país), un aumento del 50 por ciento en cuatro años que serviría para pagar unas siete veces el programa ser Pilo Paga.

El tamaño y ambición de esa reforma aumentaron las expectativas sobre los resultados del nuevo Fiscal, por lo menos entre los funcionarios y los conocedores del tema. Pero recién despegaba la reforma cuando Santos anunció el inicio del proceso con las Farc en La Habana y esto cambió el rol de Montealegre, que se volvió un personaje cada vez más visible -no por su reforma sino por su defensa de la paz.

Medios y paz

Cuando llevaba apenas 6 meses en el cargo, la Silla mostró la inclinación mediática de Montealegre, que se había notado en el bombo que le había dado a la detención del ex secuestrado Sigifredo López por el secuestro y asesinato de 11 diputados del Valle, de lo que luevo tuvo que recular con un costo muy alto para su credibilidad.

Su exposición mediática fue creciendo. En parte por sus choques con el Procurador Alejandro Ordóñez, de quien se convirtió en su némesis, y sobre todo con la entonces Contralora Sandra Morelli (que terminó con investigaciones cruzadas y un breve exilio de Morelli al terminar su período como contralora, acusando a Montealegre de perseguirla personalmente), y en parte por algo que se volvió un sello de su imagen pública: lanzar propuestas sobre la negociación con las Farc.

Eso lo lo convirtió en un aliado del Gobierno, a veces impertinente porque iba más lejos de lo que los negociadores planteaban en La Habana lo que trastocaba la estrategia, pero también muy funcional para Santos porque allanaba el camino para propuestas difíciles de tragar, como las penas alternativas a la prisión. Con esto, Montealegre asumió la primera cuota del costo político de decisiones que luego tomó Santos, y por eso algunos defensores de la negociación de La Habana creen que Montealegre jugó un papel histórico a favor de la paz.

Eso, sin embargo, tuvo un costo alto para la credibilidad personal del Fiscal y para la institución que dirigía. Por una parte y a semejanza del Procurador, al convertirse en un participante del debate político abrió la puerta a que sus decisiones de toda índole fueran señaladas de tener motivaciones políticas. Y por otra, porque al centrar sus esfuerzos y su trabajo en la paz, redujo su atención a la aplicación de la reforma en una entidad llena de inercias y en la que un cambio de esta dimensión no era fácil de procesar para los funcionarios.

Su defensa de la Habana lo puso en las antípodas del uribismo. Pero lo que definitivamente lo convirtió en un enemigo para ese grupo fue su preeminencia en la campaña presidencial del 2014. Como dijo La Silla, cuando a pocos días de una elección muy reñida, la campaña se ensució con dos escándalos de ribetes penales (el de 12 millones de dólares que le habrían pagado los 'Comba' en 2010 al asesor de la campaña de Santos JJ Rendón para negociar su sometimiento a la justicia y el del “hacker” Sepúlveda que habría ayudado a la campaña uribista de Óscar Iván Zuluaga a buscar desligitimar la de Santos con medios ilegales) Montealegre no tenía como salir bien parado: iba a quedar mal con alguno de los dos.

Y el Fiscal se alineó de manera definitiva con Santos, o por lo menos en el discurso. El domingo siguiente a que estallaran los dos escándalos con un día de diferencia, le dio una entrevista a Yamid Amat en El Tiempo. Amat le preguntó por qué le llamaba la atención la posición de derecha de Sepúlveda y Montealegre respondió: “Adolfo Hitler llegó al poder por la vía democrática, utilizando las elecciones para asaltar la democracia y usando medios violentos y guerra sucia. El hacker es un neofascista sobre el cual el país tiene que abrir los ojos. Estamos viendo muy peligrosamente el surgimiento de grupos neofascistas”.

Como Santos acababa de decir en una entrevista con la BBC que el Centro Democrático era una "extrema derecha", con jóvenes con camisas negras "neofascistas"  (“Eso es una especie de neonazismo, de neofascismo, que lo único que causa es polarización y odios. Espero que eso no prospere", dijo Santos), ante el uribismo el Fiscal quedó definitivamente alineado. La premura con la que cerró el caso de Rendón versus el curso que han tomado las investigaciones contra los uribistas (algunas de ellas iniciadas por la fiscalía anterior) no hicieron sino reforzar el discurso del ex presidente y su círculo de que existe una persecución de Montealegre con lo que ya algunos han conseguido asilo en Estados Unidos.

Y aunque hubo gestos posteriores con Uribe como la propuesta conjunta sobre el proceso de noviembre de 2014 o guiños al uribismo como el bluff de la “demanda” contra el presidente venezolano Nicolás Maduro (uno de los blancos predilectos de las críticas uribistas) ante la Corte Penal Internacional por el cierre de la frontera en 2015 o los anuncios de grandes imputaciones contra cabecillas de las Farc y el ELN, Montealegre quedó definitivamente marcado como un fiscal mediático y gobiernista y no solo frente a los uribistas.

El posterior escándalo de la contratación de la politóloga Natalia Springer y otros asesores, incluidos algunos ex magistrados que habían votado a favor de que se quedara en el cargo cuatro años, terminaron de minar su imágen pública.

Y detrás de esa sombra, grande por lo polémico y mediático de su período, queda una entidad que sí avanzó, pero no proporcionalmente a su presupuesto.

Lo que logró

El legado más visible de Montealegre es una Fiscalía más grande y más rica, lo que significa más herramientas para quien lo reemplace. Pero, más importante que eso, la Fiscalía hoy tiene un norte más claro y ha arrojado resultados.

La reestructuración logró que el apoyo al Fiscal en la toma de decisiones estratégicas pasara de una oficina de planeación a una cúpula interdisciplinaria de asesores dedicados que no están trabajando en casos específicos, sino que buscan que se tomen decisiones estratégicas.

Por ejemplo, la Fiscalía creó una dirección nacional del sistema penal acusatorio para pensar cómo mejorar ese sistema, que llegó a Colombia hace 10 años con la promesa de mejorar el proceso penal a través de un proceso con menos papeles y más audiencias, una Fiscalía sin funciones judiciales (que, por ejemplo, ya no puede ordenar capturas sino que tiene que pedirle permiso a un juez) y con más herramientas y libertades para la defensa y las víctimas 

Aunque el sistema no ha logrado esos resultados, y hay abogados que dicen que traerlo fue un error, hasta que llegó Montealegre no había nadie en la Fiscalía encargado de pensar cómo mejorar la implementación del sistema acusatorio, a pesar de que los fiscales saben de primera mano cuáles son sus cuellos de botella, como la dificultad para programar audiencias con los jueces o las maneras que tienen los abogados defensores de dilatar los procesoso para buscar que prescriban.

En esa dirección se creó un equipo de de litigio estratégico interno, que busca y se mete en los casos en los que se puedan fijar pautas generales, asesorando a los fiscales que los llevan. Eso crea un ente asesor interno que ayuda a aterrizar las directrices grandes en casos específicos, una muestra de una manera de funcionar que es menos caso a caso y más estratégica.

La dirección de asuntos constitucionales, por su parte, le ha permitido a la Fiscalía participar en los debates de política criminal que tienen aristas constitucionales como el de los delitos de lesa humanidad.

El trabajo entre varias direcciones ha permitido crear, por ejemplo, una política de intervención temprana de entradas para que los fiscales archiven rápido los casos que no son penales (cuando, por ejemplo, aparentemente hay una estafa pero en realidad es una pelea de socios), hagan rápido los actos más urgentes para que el proceso no se estanque y realicen un análisis inicial para asignar el caso de forma estratégica (por ejemplo, si hay un modus operandi similar al de otro caso, se lo entregan al fiscal de éste).

Y, en términos generales, los sistemas de información de la Fiscalía han mejorado significativamente de tal manera que hoy se sabe cómo va cada seccional o cada delito, o incluso cuánto costaría la creación de la nueva jurisdicción de paz, lo que idealmente permitirá tomar decisiones con datos sólidos.

Esas cifras que ahora tiene la Fiscalía muestran que los resultados han mejorado, por lo menos en los delitos que priorizó Montealegre.

En el caso de los homicidios dolosos (es decir, los asesinatos), en 2011 y 2012 se imputaron cargos en un 15 por ciento de los casos y en 2015 la cifra llegó al 20 por ciento, un avance importante aunque muy lejos de un nivel satisfactorio (en Europa la tasa de imputación está por encima del 70 por ciento). Y de todas las denuncias efectivas de homicido doloso (es decir, en las que la Fiscalía encontró que sí se había cometido el delito) en 2015 se logró un récord 13,4 por ciento de condenas, cuando antes nunca se había superado el 10,1 por ciento.

En los delitos sexuales, solo se aumentó la imputación del 17,4 por ciento a poco más del 19 por ciento. El número de imputaciones pasó de 4.326 en 2011 a 6.085 en 2015 lo que indica que más gente está siendo investigada y acusada por este delito. Pero solo el 6,9 por ciento terminaron en condenas, mientras que en 2010 esa cifra era de 9,3 y en 2011 fue del 7,9 porque en la medida en que imputan más ahora hay mayor congestión en los juzgados de conocimiento porque el Consejo Superior de la Judicatura no ha respondido a esa política de priorización. En todo caso, en el neto, hay hoy más condenas por delitos sexuales que antes de la política de priorización.

Aunque todavía no es del todo claro si esos resultados se deben a las reformas de Montealegre o a otros factores. Por ejemplo, en homicidios las dos tasas venían subiendo por lo menos desde 2008, por lo que es posible que en general los fiscales estén mejorando su capacidad de investigación. Además, la reducción en la cantidad de homicidios por los logros en seguridad hace que la Fiscalía esté menos sobrecargada y los fiscales tengan algo más de tiempo para armar los casos.

También hubo un aumento significativo en las capturas de miembros de bandas criminales. Mientras en 2011, se imputaron a 961, en 2015 a 2728. Y algunos casos notorios terminaron en condenas como la de los hermanos Moreno y otros delincuentes del Cartel de la Contratación en Bogotá o el del periodista Orlando Sierra y otros avanzaron mucho como el de Interbolsa o el magnicidio de Luis Carlos Galán.

Aparte de esos resultados concretos, seis fuentes consultadas (abogados penalistas, funcionarios y ex funcionarios de la Fiscalía) concuerdan en que la idea general de la reforma promovida por Montealegre es positiva y puede producir resultados a futuro.

“Yo rescato la idea de investigar de forma distinta los crímenes de sistema y la necesidad de investigar también de forma diferente grandes fenómenos de corrupción administrativa y crimen organizado”, opina un ex funcionario de Montealegre.

Pero todos concuerdan también en decir que la implementación de varias de sus reformas tuvo problemas - o incluso que fue un fracaso.

Uno de los más críticos, el penalista Iván Cancino, dice: “sinceramente para mí lo único que se salva es el esfuerzo de muchos fiscales que sin el dinero que se usó para otras cosas produjeron investigaciones y decisiones valiosas a pesar de Montealegre”.

Para mí lo único que se salva es el esfuerzo de muchos fiscales que, sin el dinero que se usó para otras cosas, produjeron investigaciones y decisiones valiosas a pesar de Montealegre

Iván Cancino, penalista

Lo que no logró

El fracaso más sonado de las reformas de Montealegre es el de la Universidad de la Fiscalía, una idea controversial desde el principio que arrancó en julio de 2014 con bombos y platillos para formar a fiscales e investigadores de la policía judicial, con la idea de construir sedes en Bogotá, Ibagué y Barranquilla. Y que a fines del año pasado, tras casi año y medio de funcionamiento e inversiones de 31 mil millones de pesos, terminó allanada por el CTI de la misma Fiscalía.

Unas semanas después, cuando tenía apenas 23 estudiantes frente a 16 profesores y 64 empleados, Montealegre decidió cambiarle la función, bajándole la caña, y señaló que la responsabilidad del fracaso estaba en los recortes presupuestales del Gobierno.

Otro fracaso menos sonado pero quizás más grave para la lógica de la reforma que tenía en mente Montealegre es el de la Unidad Nacional de Análisis y Contextos (Unac), que debía mirar más allá de los expedientes y establecer el contexto en el cual suceden los crímenes para que la Fiscalía entendiera la lógica de los grandes procesos criminales que había priorizado.

La Unac cambió de lógica investigativa después de un arranque lento pero auspicioso encabezado por Alejandro Ramelli, quien renunció tras conocer los resultados de los millonarios contratos que Montealegre le había dado a Natalia Springer para hacer un trabajo muy similar al de la Unac.

El reemplazo de éste, Juan Pablo Hinestroza, venía de la Unidad de Justicia y Paz. Y llegó con una lógica más tradicional, propia de esa Unidad que investigó a los paramilitares, y con el encargo de Montealegre de armar casos contra cabecillas de las guerrillas y las Bacrim. Al final, eso dejó a la Unac sin la importancia y el empuje inicial.

Y un tercer fracaso es que no se aumentó visiblemente la capacidad de investigación, pesar de que a su llegada Montealegre dijo que era una de sus prioridades y de que hay un consenso entre los observadores de que ese es un cuello de botella de la Fiscalía.

Los objetivos de que cada fiscal tuviera un equipo de investigadores o de que se iban a mejorar los laboratorios del CTI hasta quedar totalmente certificados no se cumplieron. “Son fiscales que solos les toca adelantar más de 600 procesos por no contar con policía judicial”, dice Cancino. Es decir, sigue siendo una entidad más de abogados que de investigadores.

Eso se debió, en parte, también a la prioridad de Montealegre por la paz: las polémicas contrataciones de asesores super bien pagados como Natalia Springer, vinculados a asuntos de conflicto y posconflicto, fue plata que no se fue para reforzar la investigación. Además, esa misma decisión le quitó plata a las seccionales que investigan directamente los crímenes para concentrarla en las direcciones nacionales, en contravía de las ideas iniciales del Fiscal.

Pero quizás lo más grave de que Montealegre se la jugara toda por la paz es que invirtió todo su prestigio y 'capital político' en eso y no en defender externa e internamente su reforma a la Fiscalía, por lo que su sucesor podría echarla para atrás sin mayores costos ni debates porque son muy pocos los que la conocen, a pesar de que tenga aspectos positivos, como reconocen la mayoría de críticos del Fiscal.

Al final, Montealegre le deja a su reemplazo más la idea de cómo sería una Fiscalía más capaz y las herramientas para lograrlo que una entidad que ya lo haya demostrado. Quizás cuando se firme la paz y en unos meses o años, la Fiscalía le entregue a la futura Justicia Transicional los insumos para procesar a los que cometieron crímenes atroces durante el conflicto armado quede claro si su apuesta por la paz también produjo resultados penales concretos.

* El esposo de la directora de este medio trabaja en la Fiscalía General de la Nación.