El todos ganan de las regalías con Duque se logra a costa del ahorro

El lunes el Senado hará el cuarto debate de la reforma constitucional de regalías que propuso el Gobierno y, a menos que algo extraordinario ocurra, el proyecto pasará.

Le faltan todavía cuatro debates (dos en cámara y dos en senado), pero al pasar esta vuelta el proyecto no se hunde y le permite al Presidente Iván Duque anotarse un punto en un Congreso en el que no ha tenido mucho éxito. Más porque logró la cuadratura del círculo: aumentar la plata para los municipios productores de carbón, oro, petróleo y gas, sin recortar la de los demás.

Pero como nada es gratis, para eso viene un fuerte recorte a dos fondos de ahorro: uno para que los municipios y departamentos tengan con qué pagar su deuda pensional y otro que es un colchón de reservas en dólares por si baja mucho el precio del petróleo y los minerales.

Con esta fórmula, más una simplificación del sistema y la promesa de un revolcón a los mecanismos para escoger en qué proyectos se invierte la plata, el Gobierno tiene contentos a los municipios, departamentos y a las empresas mineras y petroleras.

Pero queda la duda del impacto macroeconómico del recorte (pedimos los cálculos al Ministerio de Hacienda pero al cierre de esta nota no nos los habían pasado), que parecería contradecir la visión ortodoxa de la economía del ministro Alberto Carrasquilla pues reduce el seguro contra el vaivén de los precios del petróleo.

Un menor ahorro...

La reforma a las regalías del Gobierno Santos del 2011 creó el Fondo de Ahorro y Estabilización, FAE, una cuenta en dólares que administra el Banco de la República que se alimenta con hasta el 30 por ciento de las regalías. En el periodo 2019-2020 se presupuesta en 15,5 por ciento.

Además, le dio al Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, Fonpet, otro 7 por ciento para sumarle a las fuentes más pequeñas que tenía desde que lo creó el Gobierno Pastrana en 1999.

Hoy el primero tiene unos 50 billones de pesos (algo así como el 20 por ciento del presupuesto anual de la Nación), que sirve para cubrir el 68 por ciento del pasivo pensional a cargo de alcaldías y gobernaciones.

En estos 7 años, las regalías ayudaron a que los municipios y departamentos productores tengan cubierta hasta más del 100 por ciento de su deuda pensional, como en la petrolera Arauca donde hay ahorros del 130 por ciento de la deuda o el aurífero Chocó, que tiene el 109 por ciento.

En cuanto al FAE, a diciembre de 2018 tenía 3.139 millones de dólares, unos 10 billones de pesos. Además, en los años de precios bajos del petróleo, mostró que ayuda a que los giros por regalías a municipios y departamentos no cayeran tan bruscamente.

Los dos fondos pasarán de recibir hasta un 37 por ciento de las regalías, a solo el 5 por ciento. 

Una fuente del Ministerio de Minas nos dijo que los ahorros que tiene el FAE dan margen de maniobra si se cae el precio del petróleo, pero otra fuente, que estuvo involucrada en la reforma de 2011, dice que eso es como “comerse la herencia”, y deja al país más vulnerable en caso de esa caída.

Aunque en el proyecto los excedentes que se produzcan por cuenta de mayores precios de las materias primas (para el presupuesto 2018-2019 fueron 2 billones de pesos) irán para ahorro, que haya más plata no depende del Gobierno sino de que suban las cotizaciones del petróleo y los minerales que produce Colombia.

Además, del Ministerio de Minas y Energía nos respondió que la expectativa de una mayor producción mitiga el riesgo de un menor ahorro.

También hay opiniones encontradas sobre el Fonpet.

Para dos directivos de fondos privados de pensiones es raro que Colombia recorte una fuente importante de ahorro pensional cuando todo el mundo está buscando fondos para hacerlo, pero otro analista del sector dice que el colchón actual da tranquilidad porque cubre un porcentaje alto de estas pensiones.

Pero sin las cifras a la mano y con una reforma pensional que puede cambiar el panorama, ninguno de los cinco analistas que consultamos se atrevió a dar un cálculo sobre el impacto. El Marco Fiscal a Mediano Plazo, que son las cuentas que hace el Ministerio de Hacienda sobre cómo se moverán las cuentas en los próximos años, no tuvo en cuenta en los cálculos la reforma en curso.

En todo caso ni la Federación Nacional de Municipios ni la de Departamentos están muy preocupados por este tema, como nos confirmaron sus presidentes, a pesar de que en el 2017, varios gobernadores fueron críticos de bajar la asignación para el Fonpet del 10 al 7 por ciento.

Eso porque en el corto plazo van a recibir más plata por cuenta de las regalías, en especial los que tengan pozos de petróleo o gas, o minas, y eso es una noticia especialmente buena en un año electoral.

… Para que todos ganen hoy

La necesidad de cambiar el sistema de regalías es un pedido que han repetido hasta el cansancio los municipios y departamentos productores, los mineros agremiados en la Asociación Colombiana de Minería, y los petroleros reunidos en la Asociación Colombiana del Petróleo. Además fue una promesa de campaña de Duque.

Para todos ellos la animadversión ciudadana a la minería y el petróleo, que se manifiesta en consultas populares, bloqueos a las operaciones y tutelas, aumentó porque la reforma de 2011 les redujo las regalías que reciben, y así los beneficios de sus actividades se sienten menos.

Según la ponencia del proyecto, la reforma de 2011 logró que llegaran regalías a regiones pobres que no se producen minerales a costa de reducir el ingreso de los municipios petroleros y mineros un 78 por ciento (comparando el promedio entre 1995 y 2011 y el de 2012 y 2018).

Echar para atrás ese cambio, según nos confirmaron tres fuentes del Gobierno y el sector privado por aparte, era algo muy difícil de pasar en el Congreso por la oposición de los no productores que ganaron con el cambio de 2011, pero era necesario hacer la reforma para mover las minas y los campos petroleros. “A este paso el riesgo es quedarnos sin nada en la torta para repartir”, nos dijo una de las fuentes.

Por eso la fórmula fue reducir los gastos de funcionamiento del 5 al 3 por ciento de las regalías (que en el presupuesto 2019-2020 sería un recorte de 371.000 millones de pesos) y el ahorro.

Los demás rubros son éstos:

• Los municipios productores pasarán de recibir el cerca del 11 al 25 por ciento de manera directa.

• Los más pobres, es decir los que tengan más necesidades básicas insatisfechas, tendrán el 15 por ciento de los recursos a los municipios más pobres.

• El 34 por ciento para los proyectos de inversión regional de entidades territoriales, que se repartirán entre los que tengan más necesidades insatisfechas, población y desempleo. Estos y los del punto anterior pueden ser productores o no, esto no cambia.

• Además un 1 por ciento para conservación de parques naturales, zonas de reserva y controlar la deforestación, esto es una novedad frente a la ley actual y sale de lo que va a los municipios y departamentos más pobres.

• 7 por ciento para proyectos de paz.

• 9,5 por ciento para Ciencia y Tecnología. 

• 0,5 por ciento para Cormagdalena.

Los tres últimos rubros no cambian mucho frente a la ley actual y el 49 por ciento que va a municipios con más necesidades irá a un solo fondo, según lo que ha anunciado la Ministra de Minas y Energía, y no a dos como es ahora. 

Según los cálculos de la Federación Colombiana de Municipios, esta distribución le traerá a los municipios productores 900.000 millones de pesos más y a los no productores 800 mil millones más. Esto, depende del precio y la producción de petróleo y minerales.

En línea con la nueva estrategia de Duque en el Congreso el Gobierno, el Gobierno logró consensos los partidos Liberal, Conservador, La U, Cambio Radical, Centro Democrático y Colombia Justas Libres, antes de la ponencia final, por lo que las discusiones en el Congreso no han sido duras y lo más probable es que el lunes salga la reforma.

Para lograrlo, además de ir variando algunos porcentajes, el proyecto posterga parte de la discusión para una ley que aterrice el cambio, pues el acto legislativo saca de la Constitución muchos detalles que quedaron en 2011.

Por ejemplo, falta definir cómo se harán estas asignaciones y quién decide para dónde va la plata, lo que significa que los famosos y debatidos Ocad (Órganos Colegiados de Administración y Decisión), que eligen qué proyectos se financian, pueden terminar reformados o reemplazados por otro mecanismo en la ley que deberá presentar el Gobierno, seis meses después de que sea aprobada la ley.

Esto es clave, porque la ineficiencia en la asignación de la plata, que tiene que ver con cómo funcionan los Ocad, tiene congelados hoy 6 billones de pesos que no se pueden invertir porque no se ha decidido en qué.

En la siguiente legislatura y en reglamentación que defina las nuevas reglas del sistema seguramente se vendrá una nueva puja por las regalías, y es probable que sea más visible que la de esta reforma que puede mover la economía hoy y deja a todos los políticos tranquilos, pero que no deja de despertar preguntas sobre la apuesta de ahorro a futuro.