La implementación de la paz, cada vez más desfinanciada

La discusión sobre el presupuesto del próximo año hasta ahora arranca, pero desde ya los defensores del Acuerdo de Paz han disparado las alarmas sobre la plata destinada por el Gobierno Nacional a la implementación de lo pactado en La Habana.

La realidad es que si bien formalmente el presupuesto de la paz se mantiene, e incluso aumenta en un 9 por ciento frente al del 2020, los programas previstos para la implementación del Acuerdo de Paz recibieron una fracción de la plata que pidió el consejero para la Estabilización, Emilio Archila, y aún menos de la prevista cuando se firmó el tratado con las Farc y se estimó una inversión de 129 billones en 15 años. 

Lo que creció considerablemente fue el presupuesto de inversión de entidades como la Contraloría, el Departamento de Prosperidad Social, el Invias y el ICBF etiquetado con el trazador de la paz. El gran interrogante es qué tanto de esta plata de entidades no creadas en el Acuerdo de Paz realmente se irá a la implementación del Acuerdo.

La desfinanciación

En medio de la pandemia del covid y con la crisis económica que ha provocado la cuarentena, el Gobierno ha reorientado recursos para impulsar la reactivación económica. Sin embargo, ha dicho que la inversión en la paz lejos de achicarse, ha crecido.

Analizado en detalle el presupuesto del capítulo especial para las inversiones para la paz, creado gracias al Acuerdo de La Habana con las Farc, esto no es tan claro.

Como lo denunció hace dos semanas el representante José Daniel López, de Cambio Radical, el consejero del presidente Iván Duque, Emilio Archila, pidió al Ministerio de Hacienda un presupuesto para poder ejecutar la implementación a su cargo y obtuvo lo siguiente, según la propia información de la Consejería: 

#Denuncia

Este gobierno, mientras se lava las manos por aumento de masacres, DESFINANCIA la implementación del Acuerdo de Paz en el Presupuesto General de la Nación 2021...

Presidente @IvanDuque: ¿su legado será el de dejar pasar la oportunidad de la Paz?

Detalles pic.twitter.com/NkCgnDHdNr

— José Daniel López (@lopezjosedaniel) August 25, 2020

*Las cifras de sustitución no corresponden a lo anunciado por Archila. 

Frente a esta brecha entre lo que en opinión de Archila se necesitaba para la implementación y lo que le dieron, el Consejero dijo a La Silla que “en el proceso de elaboración de todos los presupuestos, de toda la historia, lo que piden las entidades siempre es más de lo que el Ministerio de Hacienda puede asignar”.  

Cuando la evaluación del presupuesto asignado en el proyecto que presentó el Gobierno al Congreso se hace contra el Plan Marco de Implementación que hizo el gobierno Santos, en el que previó lo que se tenía que invertir cada año para poder cumplir con lo pactado, la desfinanciación presupuestal que tendrá la implementación es aún más dramática.

Ya la Contraloría había alertado en su último informe de seguimiento a los recursos de la paz, que de 2017 a 2019 solo se ha ejecutado el 65 por ciento de lo contemplado en cada año, según el Marco Fiscal de 2018, para lograr la implementación de los Acuerdos. Esto indica que a ese ritmo, la implementación se lograría en 25 años. 

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Nota: En Marco Fiscal de 2018 el Gobierno de Juan Manuel Santos proyectó y costeó la implementación del Acuerdo Final por un total de 129,1 billones para un periodo de 15 años. Gráfica de la Contraloría.

Esta distancia entre lo previsto y lo ejecutado se ve en puntos muy específicos, como lo reveló un informe de la Comisión de Paz del Congreso:

Por ejemplo, en sus dos primeros años, el Gobierno Duque ha invertido, a través de las obras de infraestructura comunitaria en los municipios de los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (Pdet) 141 mil millones. 

Para cumplir la meta total de invertir 70,1 billones, el Gobierno según el Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2018 debería estar invirtiendo 4,67 billones al año. Para el 2021 lo presupuestado para los Pdet es de 98 mil millones. 

Es decir, el Gobierno está ejecutando 1,52 por ciento en las obras Pdet de lo que se necesita cada año para cumplir los Acuerdos.  Y es el área en el que el presidente Duque saca pecho en los foros internacionales para demostrar su cumplimiento del Acuerdo.

En el punto 3 sobre la reincorporación de los excombatientes va quedada la financiación de los proyectos productivos. El 71,3 por ciento de ellos aún no la tiene. 

En el punto 4 sobre las drogas solo el 2,1 por ciento de las familias vinculadas con acuerdo individual al Plan Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, Pnis, cuentan con proyectos productivos, según cifras oficiales de la Agencia de Renovación del Territorio,  ART, que recoge el informe. 

A ese paso, dice la Comisión de Paz, tomaría 139 años que las 82,240 familias cultivadoras tengan su proyecto. Eso sin tener en cuenta a las 188 mil familias que firmaron acuerdos colectivos que no están recibiendo ningún beneficio. 

Además, el Plan de Sustitución de drogas ya venía desfinanciado en 2020 en un 38 por ciento.

Dada la baja ejecución presupuestal que tuvieron las entidades del Acuerdo de Paz, su presupuesto se vio castigado para el 2021.  

Es el caso de la Agencia Nacional de Tierras, que no ha logrado sacar su prioridad número uno, que es el Plan de Formalización de Tierras, y que para el 2021 en el proyecto de presupuesto de inversión general tuvo una disminución de 14 por ciento. 

Todo lo anterior ha llevado a que congresistas defensores del Acuerdo de al menos seis partidos le pidieran al Gobierno más inversión y más ejecución como Angélica Lozano y Juanita Goebertus, de la Alianza Verde, Iván Cepeda, del Polo, José Daniel López, de Cambio Radical, Roy Barreras, de la U, Guillermo Garcia Realpe, del Partido Liberal, entre otros. 

“Tenemos que aprovechar el fin de la guerra para transformar estos territorios, pero eso significa exigirle a este Gobierno, con datos, que se comprometa en serio con la implementación”, ha insistido la representante verde Goebertus. “Los anuncios internacionales de compromiso no son suficientes, si nos quedamos en palabras, esta paz se nos desmorona”. 

El marcador del Gobierno

El Gobierno considera que las críticas sobre la supuesta desfinanciación de la paz desconocen que, en medio de la pandemia, este presupuesto contempla duplicar la inversión en proyectos claves para la paz, que según Archila, pasa de 2,4 billones a 5,7 billones en el presupuesto para 2021

Y es ahí, en esa filigrana semántica y presupuestal, que responde a la visión que tiene el Gobierno Duque de la “Paz con legalidad”, donde están los mayores interrogantes. 

El trazador de paz y lo que ‘traza’

El Acto Legislativo 01 de 2016 que incorporó los Acuerdos a la Constitución obliga al Gobierno a incluir en el Plan de Desarrollo un plan plurianual de inversiones para la paz priorizando los lugares y poblaciones más pobres y afectados por la violencia. Son recursos adicionales a las inversiones programadas por todas la entidades públicas orientados a “cerrar las brechas sociales, económicas e institucionales” en los territorios. 

Estas inversiones están ‘marcadas’ con el trazador de la paz, lo que permite hacerles un seguimiento específico a esas inversiones.

La mayoría de la plata para esas inversiones para la paz provienen del Sistema General de Participaciones - que es la plata que la Nación les da a las entidades territoriales para salud, educación, y agua potable-  (35 por ciento) y del Presupuesto General (30,6 por ciento), y en menor medida de recursos propios de Alcaldías y Gobernaciones, regalías, cooperación internacional y el sector privado. 

La inversión para la paz proyectada con plata del Gobierno, incluyendo inversión y funcionamiento - aquí no se incluye cooperación, privados, regalías, ni entes territoriales- para el 2021 es de 10,7 billones de pesos, lo que significa un aumento del nueve por ciento frente a los 9,8 billones destinados en 2020.  

Revisamos la proyección -que puede ser modificada en el Congreso- de la inversión de cada una de las 52 entidades y encontramos que mientras varias entidades claves para el Acuerdo disminuyen sustancialmente su presupuesto de inversión, muchas de las instituciones multiplican con creces el presupuesto que tiene el trazador de la paz.

Estas entidades clave para la implementación tuvieron una reducción: la Unidad de Víctimas, encargada de la reparación de las mismas, que tuvo una reducción del 16 por ciento; el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, encargado de la actualización catastral de los predios, con menos 31 por ciento; y la Unidad de Restitución de Tierras, encargada de tramitar las solicitudes de restitución de tierras que fueron despojadas por la violencia, tuvo una reducción del cien por ciento.

Otras tres instituciones clave para el Acuerdo, aumentaron su presupuesto: la Agencia de Desarrollo Rural, que impulsa proyectos productivos en el campo para campesinos, con un aumento de 44 por ciento; y la Agencia Nacional de Tierras, que debe entregar y formalizar tierras a campesinos que no la tienen, que aumentó 96 por ciento; y la Agencia de Reincorporación y Normalización, encargada de los excombatientes, que aumentó su presupuesto en un 637 por ciento.

Y el presupuesto destinado a la paz de estas seis entidades que no fueron creadas con el Acuerdo de Paz, pero están marcadas con el trazador de la paz, aumentó más del cien por ciento: 

• el Departamento de Prosperidad Social en un 749 por ciento 

• el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar 366 por ciento 

• el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas No Interconectadas (Ipse) 173 por ciento 

• Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias (UAE) 289 por ciento

• el Invías 1749 por ciento 

• La Contraloría, en un 3900 por ciento

Además, el Ministerio de Hacienda tiene 2,1 billones de pesos, que equivale al 36 por ciento del total del presupuesto de inversión en paz para el próximo año. 

Según el proyecto de inversión, esos recursos “serán distribuidos a otras entidades durante la vigencia 2021 para gastos relacionados con el Plan Marco de Implementación”. 

Lo que señala el documento sobre esa plata manejada por Hacienda es que 791 mil millones de pesos serán para la Reforma Rural Integral (RRI), 250 mil millones para el punto del Fin del Conflicto y un billón para el punto de drogas del Acuerdo, este último es para el Pnis según dijo Archila a La Silla.  

La plata de Hacienda es una suma importante, porque representa el 36 por ciento de la plata destinada por el Gobierno para inversión para la paz en 2021.  

La explicación de Archila para esa plata es que “están en otro anexo que se llama la Bolsa Paz, que está en cabeza del Ministerio de Hacienda, y ellos asignan de ahí al Fondo Colombia en Paz y es el fondo quien los ejecuta”, y que por eso no aparecen en el trazador asignados a una entidad. 

Esa Bolsa Paz de Hacienda se creó cuando todavía no estaban creadas las entidades para la implementación, y ahora la están utilizando porque es más fácil repartir desde Hacienda que redistribuir desde otro ministerio.

La discusión gira sobre si la plata que las entidades tradicionales marcan con el trazador de paz se irá realmente a la implementación del Acuerdo.

Según el proyecto de presupuesto, estas entidades orientarán sus políticas en zonas rurales dispersas, incluidos los Pdet pero no solo los Pdets. 

El Departamento de Prosperidad Social invertirá en atención a “población vulnerable”, que no necesariamente vive en zonas de conflicto; el Ipse, en la implementación de proyectos energéticos en zonas no interconectadas al alumbrado público; el Invias en construcción y mantenimiento de vías; la UAE en impulsar emprendimientos con campesinos que se asocien y reincorporados; el Icbf en programas e infraestructura para niños y jóvenes relacionados con la educación rural.   

Según la Contraloría, el 51 por ciento de lo destinado al punto de Reforma Rural Integral (un billón de pesos) el año pasado, fue para el proyecto de apoyo a la Primera Infancia del Icbf para educación rural. Esa plata representa el 35 por ciento del total de recursos de inversión del Acuerdo Final en 2020. 

Según la Comisión de Paz del Congreso, que verificó los proyectos que vienen en el presupuesto de 2021 con el trazador de paz, encontró que el 42 por ciento se puede identificar con proyectos relacionados con la implementación del Acuerdo (de esto, el 77,7 por ciento corresponden a los Pdets).  

El 43 por ciento no se puede determinar si están relacionados o no porque podrían destinarse a la implementación o a objetivos más generales de reducción de pobreza o de interconexión eléctrica pero de los que no depende la estabilización de la paz. 

Por ejemplo, el rubro de Fortalecimiento de la Prevención del Delito en el Marco de la Política Criminal a Nivel Nacional, del Ministerio de Justicia; o la Ampliación de Mecanismos de Fomento de la Educación Superior Nacional, del Ministerio de Educación. 

Y el 15 por ciento no se relacionan con la implementación. Por ejemplo, el Diseño de Políticas y Lineamientos en Temas de Función Pública para el Mejoramiento Continuo de la Administración Pública Nacional, del Departamento de la función pública o la Prevención y Control de Plagas y Enfermedades, e Inocuidad en la Producción Primaria Nacional, del Ica.

Frente a esto, Archila dice que “No hay forma de decir que es más importante un objetivo del Plan Marco de Implementación porque haya quedado en cabeza de una entidad tradicional y no porque haya quedado en cabeza de una entidad que se creó”, explica. “Hay responsabilidades frente a la implementación para unas y para otras entidades”.

Quizás en la discusión del Congreso -sí la hay- se esclarezca si el Gobierno está haciendo pasar por lo menos una parte del presupuesto como si fuera para la paz cuando no tiene nada que ver con el Acuerdo frente al que, en todo caso, Duque tiene serios reparos desde antes de ser elegido. O si, en realidad, la ejecución de la paz dependerá cada vez más del aparato tradicional del Estado.

Nota de la editora: Después de publicada la historia, de la Unidad de Restitución de Tierras contactaron a La Silla y le dijeron que aún no tienen una partida asignada para inversión en el trazador de paz porque está todavía en trámite.