La paradoja de la "reforma por la paz"

El gobierno finalmente presentó el Acto Legislativo para la Paz ayer. Es un proyecto que espanta varios fantasmas, incluido el que el Gobierno le hará conejo a la refrendación de los acuerdos de paz. Pero como no incluye a las Farc y no es el resultado de un pacto político previo al interior del Establecimiento, puede no servir para mucho y por el contrario le entrega al uribismo en bandeja otra bandera electoral.

El proyecto

La reforma constitucional presentada por el Gobierno al Congreso tiene solo dos artículos aparte del de vigencia: uno que crea un procedimiento exprés para aprobar mucho más rápido las leyes especiales y las reformas constitucionales que aterricen un Acuerdo Final y otro que le da a Santos facultades extraordinarias para sacar decretos con fuerza de ley que permitan crear rápidamente las instituciones que se necesitan para implementar los acuerdos.

El efecto central de este acuerdo es ahorrarse hasta un año y medio para aprobar las normas que se necesitan para volver realidad los acuerdos que se pacten con las Farc en un Acuerdo Final.

Para eso, el proyecto crea dos caminos. Para las leyes normales el proyecto le entrega a Santos la potestad de sacar decretos con fuerza de ley. Esa posibilidad, que se usa con cierta frecuencia (todos los presidentes las han usado bajo la Constitución de 1991) y se llama facultades extraordinarias, permite que en vez de los mínimo 3 meses que tarda un proyecto de ley en salir del Congreso, el presidente sencillamente saque un decreto en menos de un mes.

El otro camino, más discutido y más enredado, es el que crea la comisión especial para las reformas constitucionales, las leyes estatutarias y las leyes orgánicas.

Esta comisión estaría integrada por los 55 congresistas de las comisiones primeras (donde hay líderes como Horacio Serpa o Claudia López pero no están otros, como Álvaro Uribe, Antonio Navarro o Iván Cepeda) más otros doce que definen los seis congresistas que son presidentes y primeros y segundos vicepresidentes de Cámara y Senado - que ganarían un poder muy grande con esta función - respetando la composición partidista del Congreso. Son 67 en total, sin las mesas directivas.

Ahí el cambio es más grande, pues reduce a su mínima expresión el procedimiento usual: en vez de que los proyectos se discutan primero en una comisión de una de las dos cámaras, luego en la plenaria de esa cámara, después en una comisión de la otra y en su plenaria (algo que se repite en las reformas constitucionales), ahora solo tendrían un debate en la comisión legislativa especial y otro en una plenaria conjunta entre Cámara y Senado (para las reformas constitucionales, en las plenarias por aparte).

Es decir, el proceso se reduce de cuatro a dos debates, o de ocho a tres en el caso de las reformas constitucionales. El resultado inmediato es que en cambio de necesitar dos años para sacar una ley clave, el Gobierno podría tenerla lista en seis meses.

Además, si hoy los proyectos de ley o constitucionales se pueden cambiar en cualquier debate y se pueden votar por partes, si se aprueba esta reforma solo se podrán modificar en la comisión (no en las plenarias) y solo se podrán aprobar o vetar en bloque.

Por último, el proyecto determina que la Corte Constitucional debe a revisar en un plazo muy breve (un tercio del ordinario, es decir unos 60 días) todo lo que se apruebe por esos caminos, y hacerlo antes de que se puedan aplicar.

Eso haría que los acuerdos con las Farc queden jurídicamente blindados pronto. Sobre todo los cambios a la Constitución y las leyes ordinarias, que usualmente no revisa la Corte sino cuando son demandados, y por eso se pueden caer años después, un riesgo que acá quedaría resuelto.

En otras palabras, esta reforma crea los instrumentos jurídicos que le permitirían al Gobierno “cumplir con lo acordado en La Habana de la manera ma?s eficaz y ma?s ra?pida posible, y asegurar la fidelidad entre el Acuerdo Final y los desarrollos normativos necesarios para su implementacio?n” como lo explicó en un comunicado la Oficina del Alto Comisionado Sergio Jaramillo.

Además de eso, dice el proyecto de ley que “este procedimiento so?lo podra? aplicarse una vez se haya firmado y refrendado popularmente el Acuerdo Final, a trave?s del mecanismo que se defina para tal efecto”

El efecto político

Esta reforma constitucional espanta varios de los fantasmas que comenzaron a rondar cuando el Gobierno habló por primera vez de crear un ‘congresito’ para desarrollar los acuerdo de paz.

El más importante, es que al constitucionalizar la obligación de refrendar popularmente lo que se acuerde en La Habana le será mucho más difícil a Santos incumplir la promesa que él y el jefe negociador Humberto de la Calle le hicieron a los colombianos, uno de los temores más grandes que había, como lo explicó Rodrigo Pombo en La Silla de la Paz.

También disipa definitivamente el temor que existía entre los políticos de que el gobierno fuera a crear un ‘Congresito’ que revocara al Congreso actual. Ya quedó claro que el Congreso será el escenario para esa discusión.

Y, por último, definitivamente podría agilizar el proceso de implementación de los acuerdos de paz y evitaría llegar al momento en que se firme un Acuerdo Final y que las Farc tengan la excusa de guardar las armas hasta que el Gobierno les de la certeza de que les va a cumplir.

Sin embargo, el proyecto nace con un gran talón de Aquiles: no es el fruto de un acuerdo político con las Farc ni tampoco al interior del Establecimiento, lo que amenaza su futuro.

La Silla confirmó que este proyecto no fue discutido ni avalado previamente con las Farc.

Técnicamente las Farc no podrían participar en la Comisión Legislativa porque muy seguramente para el momento en que ésta opere todavía no van a haber dejado las armas (necesitan primero la garantía de las reformas constitucionales para estar seguros de que el gobierno sí les cumplirá). Y, adicionalmente, el Gobierno argumenta que la obligación de desarrollar los acuerdo es del Estado y que por lo tanto no tendría que involucrarlos.

Pero para las Farc aceptar esta Comisión es difícil.

Por un lado le cierra la puerta a la Asamblea Constituyente que ellas llevan promoviendo hace ya varios años como el mecanismo para blindar (y expandir) los acuerdos. Y segundo, porque no salió la idea de la Mesa de Negociación y ellas han dicho que solo reconocen lo que es fruto de un acuerdo bilateral. Precisamente por eso es que el Marco Jurídico para la Paz ya es cosa del pasado.

Seguramente el Gobierno pensará subsanar esto acordando con ellas que todos los proyectos que presente a la Comisión para ser aprobados o vetados serán elaborados de común acuerdo en la Mesa. Aún así, el tema de la Constituyente permanece.

Del lado del Establecimiento, tampoco hubo un pacto político previo ni al interior de los partidos de la Unidad Nacional ni con la oposición.

Dentro de los partidos de la coalición oficial, esta iniciativa ha desatado una intensa controversia al interior de algunos de ellos porque muchos congresistas creen que se han ganado el derecho a estar en ella, a pesar de no pertenecer a la comisión primera.

Para dar un ejemplo. Entre los 55 de las comisiones primeras hay dos verdes, dos del polo y 7 uribistas. Navarro tendría que competir por una de esas 12 sillas. Lo mismo la representante verde Angela María Robledo, que ha empeñado todo su capital político por la paz. Y seguramente solo uno, si acaso, tendría cupo.

Lo mismo en el Polo. Robledo no está en la primera, y tampoco Iván Cepeda. Tendrían que competir por la misma silla.

La disputa, entonces, por esas 12 sillas adicionales será feroz y le mete un factor de división al Congreso, que es prácticamente el único sitio donde Santos ha demostrado que tiene aseguradas sus mayorías y donde sin una “Comisión Especial’ podría básicamente sacar lo que quiera.

Con respecto a la oposición, el asunto es más complejo aún.

Parte de los beneficios que tenía la idea de esta Comisión Especial es que se convertía en un escenario ideal para tramitar de manera constructiva las objeciones del ex presidente y senador Uribe al proceso de paz y lograr que finalmente se metiera.

Esa posibilidad, por lo menos por ahora, quedó abortada porque minutos después de presentada la iniciativa en el Congreso el Centro Democrático sacó un comunicado diciendo que no formaría parte de la Comisión porque consideraba que era “un golpe de Estado contra el pueblo y la democracia”.

Rechazan las facultades extraordinarias al Presidente y las comparan con la ley habilitante chavista. También el hecho de que tengan que aprobar o rechazar en bloque. Y consideran que lo de la refrendación es una trampa porque lo que hace es cambiar la promesa de referendo por otro mecanismo que tenga un umbral muy diferente.

“Este proceso reduce al Congreso al papel de notario que autentica un contrato por adhesión”, dijeron.

Así, esta reforma le abre un nuevo espacio de maniobra al uribismo que desde ya lo está utilizando para reforzar su narrativa de que lo que busca Santos, de manera autoritaria, es hacerle un favor a las Farc.

Según le contó la senadora uribista Paloma Valencia a La Silla, la idea del Centro Democrático es empezar a recoger firmas desde ya para armar un referendo o para anular el acto legislativo. Quieren mostrar que la gente está en contra y ganar el pulso político.

“Es un derecho de los ciudadanos participar de las decisiones que los afectan, como ésta, que los afecta y de qué manera”, dijo Valencia.

Si a esto se le suma el riesgo de que la Corte Constitucional tumbe esta reforma después, alegando sustitución de la Constitución u otras falencias, el panorama se enreda aún más.

Uno de los debates tendrá que ver con las facultades extraordinarias: la Corte Constitucional ha dicho que si el Congreso le cede sus funciones al Presidente, debe hacerlo sobre asuntos determinados, lo que la Corte llama “mandato constitucional de precisión”.

En este caso, el proyecto solo dice que serán las necesarias “para facilitar y asegurar la implementación del Acuerdo Final.“. Como no existe aún un acuerdo final, se puede discutir si son excesivamente amplias.

Los restantes tienen que ver con el procedimiento exprés en la Comisión especial. La Corte ha tumbado muchas leyes o reformas constitucionales por no haber cumplido todos los debates, porque a su juicio detrás de esas “formas” está la protección de la democracia.

Un problema similar es que en este procedimiento el Congreso solo puede aprobar o hundir las propuestas de ley y reformas que haga el Gobierno, y no meterles la mano. Eso, que facilita que no se cuelen micos, también reduce el margen para que la oposición o las minorías logren conquistas parciales en una ley - y más porque solo se pueden tumbar con la mayoría absoluta, una exigencia mayor a muchas otras normas.

Pero aún antes de todo esto, está la discusión de los acuerdos en La Habana, que está lejos de estar agotada. Y que para que este proyecto sirva para algo tendría que producir un Acuerdo Final a más tardar en febrero o marzo para que se de la refrendación antes de que se apruebe su implementación.