Que se haga feria con la plata de las regalías, el riesgo de la reforma de Duque

Si nada extraordinario ocurre, esta tarde será aprobado en el Congreso el proyecto de ley del gobierno, para reformar el Sistema General de Regalías, es decir, la plata que recibirá el Estado en los próximos años como contraprestación por la explotación de sus recursos mineros y petroleros.

Esto es importante, no sólo porque, según el Gobierno, en los próximos dos años dichos recursos sumarán unos 15,4 billones de pesos, sino porque en muchas ocasiones ese billete ha sido usado como botín por algunos políticos, especialmente en los municipios productores que por años recibieron la plata directamente.

De hecho, la iniciativa ha causado críticas y preocupación en algunos congresistas y expertos justamente porque elimina controles para acceder a los recursos (como varios Órganos Colegiados de Decisión y Control Ocad) y vuelve a entregar más plata directa a los productores.

Además de que, el próximo año, que es preelectoral, la totalidad de la plata la puedan distribuir directamente los gobernadores. 

En respuesta, el Gobierno e impulsores del proyecto, como la senadora de La U Maritza Martínez, quien es ponente; han respondido que la idea no es volver a lo de antes y por ello la propuesta tiene puntos como darle más plata a la Contraloría, para que haga control preventivo.

La Contraloría, sin embargo, hoy está en cabeza de Felipe ‘Pipe’ Córdoba, quien, como hemos contado, ha llenado el control fiscal de funcionarios que tienen vasos comunicantes con políticos o partidos que lo ayudaron a elegir.

Por eso y más, el temor es que con el nuevo esquema se regrese a la feria de piscinas de olas, proyectos intrascendentes y corrupción, que fue el legado del sistema de regalías anterior a la famosa reforma de 2012, que puso en más municipios la plata de las regalías. A juicio del entonces ministro de Hacienda, Juan Carlos Echeverry, en aquel momento se “repartió la mermelada de las regalías en toda la tostada nacional”.

El contenido

El corazón de este proyecto de ley es reglamentar la reforma constitucional del año pasado que aumentó el porcentaje de distribución de regalías.

Debido a que esa reforma estableció como plazo que el proyecto estuviera radicado el 30 de marzo y aprobado antes del 30 de agosto, la iniciativa se ha tramitado a contrarreloj, en medio de la virtualidad y de cientos de proposiciones que se han revisado en tiempo récord.

La reforma constitucional aumentó el porcentaje de distribución de regalías de los siguientes rubros:

• Los giros directos a los municipios productores pasaron de un 11 a un 25 por ciento del total de las regalías. De los cuales 5 se pueden girar anticipadamente.

• La plata destinada a los municipios más pobres, es decir los que tengan más necesidades básicas insatisfechas, también aumenta de 10,7 a el 15 por ciento.

• En ciencia y tecnología la inversión pasará de 9,4 por ciento a 10.

• Se suma un nuevo rubro para el cuidado de parques naturales, zonas de reserva y controlar la deforestación, al que se destinará el 1 por ciento de las regalías.

• 10 por ciento para inversión en ciencia y tecnología, antes era 9,4 por ciento

Bajó:

• El gasto de funcionamiento pasó de 4 por ciento a 3. De los cuales 1 por ciento será para hacerle seguimiento a la plata y 0,5 de este será para la Contraloría. 

• Y el ahorro en los fondos de pensiones territoriales y el Fondo de Estabilización pasó de 22,5  por ciento a solo 4,5 por ciento.

Y dejó igual:

• La plata para los proyectos de inversión regional, que pueden proponerse entre varias entidades territoriales (productoras o no), a donde se irá 34 por ciento de regalías.

• El presupuesto para la implementación del Acuerdo de paz, que será del 7 por ciento.

• La asignación a Cormagdalena, seguirá en 0,5 por ciento.

Más allá de la distribución, lo que reglamenta la ley es cómo va a funcionar el sistema. 

El gran cambio es que la mayor parte de la plata de las regalías ya no tendrá que pasar por los Órganos Colegiados de Decisión y Control (Ocad) que se crearon en 2012, para que allí se decidiera entre el Gobierno Nacional y los gobiernos regionales en qué proyectos se invertía la plata. 

Los Ocad no desaparecen, pero pasarán de ser más de mil  (32 departamentales, más de 800 municipales, seis regionales, y dos nacionales) a solo 8.

La primera versión del proyecto, con todo y que implicaba un aumento en los recursos de regalías para algunos departamentos de hasta  240 por ciento, no dejó contentos a los gobernadores.

La pelea fue porque en el proyecto inicial el Gobierno proponía que el mayor porcentaje de los recursos, el de los proyectos de inversión regional, y los de Ciencia y Tecnología (el 44 por ciento de la plata) se pusiera en una bolsa concursable: es decir, que las entidades presentaran proyectos y desde un comité con miembros del Gobierno Nacional, se decidiera cómo invertir.

Al final terminaron contentos porque concertaron con los Ministerios de Minas y Energía, Hacienda, y el presidente Iván Duque, que solo el 60 por ciento de esa plata de inversión regional se puede destinar directamente a las regiones productoras y el 40 tendría que pasar por los Ocad. Con una ñapa más política que técnica, el próximo año, que es electoral, la totalidad de la plata la puedan distribuir directamente los gobernadores. 

La reforma también les gusta a las empresas del sector minero y petrolero que consideran que hay una relación directa entre la inconformidad y las protestas en las regiones en contra del sector y la reducción de la plata de regalías a municipios y departamentos productores. 

De hecho, el Coordinador del Grupo de Regalías del Ministerio de Minas y Energía, José Insuasti, explicó a La Silla que la razón para que esta cartera haga parte de los Ocad regionales es para garantizar que los Gobiernos locales tengan presente de dónde vienen los recursos de la extracción de minerales y petróleo, y que eso ayude a que haya un ambiente más favorable para las actividades extractivas. La razón principal, nos dijo, es para que el proceso sea más eficiente.   

De acuerdo con Insuasti, este cambio tenía sentido porque el proyecto le apunta a darle autonomía a las regiones en el manejo de estos recursos, y agilizar los trámites para evitar que la plata se quede congelada por falta de autorizaciones.

Otra fuente del Gobierno, que nos pidió no citarla, dijo que la premura del tiempo jugó un rol clave. Básicamente, si los gobernadores no apoyan el proyecto, lo más probable es que los congresistas tampoco lo hagan, y no había tiempo para sentarse a convencer a los mandatarios regionales de cambiar de opinión.

El Gobierno lo radicó apenas el 5 de agosto (tuvieron demoras en terminar la consulta previa que es un trámite que debe hacerse con comunidades indígenas, afro y ROM y consiste en presentarles el proyecto y tener en cuenta sus observaciones) y por eso congresistas y funcionarios han estado metiendo el acelerador a la discusión. 

Esto implica un riesgo, y es que la Corte pueda tumbar la ley por vicios de forma. Aunque en el Ministerio de Minas y Energía sostienen que dado que la demora de la presentación del proyecto fue por la pandemia, está justificada. Ese fue el argumento que acogieron en el Senado para prolongar la discusión el viernes en la tarde y nombrar una comisión que estudiará 160 proposiciones, para que el martes (hoy) se de la votación.

Además, el Gobierno tiene urgencia de que salga porque el primero de octubre tienen que presentar al Congreso el proyecto de ley de Presupuesto Bienal de Regalías, que define, específicamente, con las normas del Sistema de Regalías que se están decidiendo, a dónde va cada peso en los próximos dos años.

Y aunque si no se aprueba el Gobierno podría sacar un decreto para reglamentar las regalías, ese escenario es por un lado poco probable, justamente porque los congresistas quieren que salga del Congreso, pues así pueden mostrarlo como un éxito de su gestión, pues pueden mostrar que llevaron plata a las regiones donde tienen votos, como nos confirmaron cuatro representantes y senadores con los que hablamos para esta nota. 

“Ese es un proyecto al que se le ha trabajado mucho, cuando el Gobierno dijo que de pronto lo pasaba por decreto todos acordamos que es mejor que sea el legislativo, estamos en los tiempos justos, pero es un proyecto extenso”, nos dijo el representante santandereano de Cambio Radical, Ciro Fernández.

“Es un proyecto político, su objetivo es darle contentillo a los gobernadores que ni siquiera son los que han vivido la reducción de las regalías, eso lo vivieron los gobiernos anteriores. Detrás de esto hay un discurso de autonomía regional que es importante, pero tiene sus riesgos”, nos dijo a su turno el ex subdirector de Planeación Nacional Diego Dorado, experto en temas de regalías y columnista de La Silla Llena.

El riesgo

“La mayor virtud del proyecto es que cumplimos la promesa de hacer un sistema más ágil y eficiente y devolver el porcentaje de regalías directas a las regiones”, nos dijo el coordinador del Grupo de Regalías a La Silla.

Pero como dicen los economistas “no hay almuerzo gratis”.

De acuerdo, con lo que nos explicó Dorado, la eliminación o reducción de los Ocad se convirtió en un punto de honor para los gobernadores que piden tener autonomía para “manejar su platica”.

Y en principio, dice, eso tiene ventajas como agilizar la asignación de los recursos, y debería facilitar que se den los proyectos y que circule el dinero, algo que es clave en particular en un proceso de recuperación económica, como el que enfrenta el país después de una contracción del PIB de 15,7 por ciento en el segundo trimestre. 

A Dorado también le preocupa que el Departamento Nacional de Planeación, DNP, en los Ocad regionales, quedó con el rol de una secretaría técnica, pero no tiene poder de decisión. Sí la tiene el Ministerio de Minas y Energía y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

“Definitivamente matan al DNP. Desconocen a la única entidad del Gobierno Nacional que tiene visión de Desarrollo. Que no lo haya hecho bien, que lo puede hacer mejor, eso es otra discusión”, dice. 

Una interpretación con la que en el Gobierno no están de acuerdo. Una fuente del Ministerio de Minas nos dijo extraoficialmente que lo que se hace es poner al DNP a hacer lo que le corresponde: prestar asesoría técnica y dejar en los territorios la autonomía de cómo usar sus recursos.

En la misma línea de Dorado opina el economista de la Universidad del Rosario Jorge Gallego, quien ha escrito sobre la reforma de regalías en artículos como este y este, y sostiene la tesis de que la reforma de 2012 ayudó a que Colombia evolucionara en indicadores sociales como la pobreza y la desigualdad, y que uno de los grandes avances del anterior sistema fue justamente que los municipios y departamentos tuvieran que presentar proyectos con justificaciones técnicas a un órgano colegiado.

“Es verdad que algunos proyectos se demoraban, pero relajarlo no me parece positivo. Finalmente eso es devolvernos un poquito a lo que teníamos antes de 2012, más plata a los productores y menores controles, hay buenas intenciones pero hay riesgos también asociados a ello”, dijo Gallego a La Silla.

De acuerdo con la senadora llanera del partido de la U, Maritza Martínez, una de las ponentes del proyecto, la idea no es volver a lo de antes y el proyecto trae controles para evitar que eso pase: por un lado le mete recursos a la Contraloría General de la República (0,5 por ciento de los recursos de regalías serán para esta entidad), que además después de la reforma del año pasado que le dio súperpoderes al Contralor puede hacer control preventivo. 

El coordinador del grupo de regalías dijo también a La Silla que, según la ley, las entidades territoriales que no cumplan con los requisitos de cumplimiento que da Planeación y que manejen mal la plata, perderán la autonomía para ejecutar proyectos con presupuesto de regalías. 

Es difícil decir en este momento si las normas serán eficientes para evitar que la plata de regalías se pierda. Lo que sí se puede predecir con relación al proyecto es que pasará en el Congreso, no sólo porque ya hundieron la ponencia negativa, sino porque le conviene a todo el mundo: al Gobierno, a los congresistas y a los gobernadores.