Traiga o no más buses limpios, Peñalosa mantendrá su modelo en Transmilenio

En la licitación para renovar la flota, el esquema de negocio seguirá siendo esencialmente el mismo. El Distrito seguirá recibiendo una mínima parte de los ingresos, aunque los privados deberían ganar menos.

El debate sobre la licitación que abrió el alcalde Enrique Peñalosa para cambiar los buses más viejos de Transmilenio se centró inicialmente en la necesidad de que le apostara a traer más vehículos con tecnologías limpias. Sin embargo, ese proceso también trae consigo la discusión sobre el modelo de negocio, que desde que empezó el sistema hace 18 años, precisamente cuando Peñalosa gobernó Bogotá por primera vez, también ha sido objeto de controversia por el amplio juego que les dio a los concesionarios privados.

Ese modelo, que la izquierda ha cuestionado, no cambió en los gobiernos de Samuel Moreno y de Gustavo Petro (cuando se tuvo que haber hecho esta licitación) y seguirá siendo esencialmente el mismo.

Es decir: ya no habrá posibilidad de que el Estado tenga más juego en el sistema, por ejemplo haciendo que el Distrito sea operador o propietario de los buses, como lo discutió el Concejo hace un par de años ante un proyecto que presentó el Polo en cabeza del concejal Manuel Sarmiento.

Y por eso han retornado debates sobre al menos tres puntos históricamente cuestionados de ese modelo en el que Peñalosa cree: las ganancias extraordinarias de los concesionarios, la plata que le queda al Distrito en comparación con los privados, y si la calidad juega un papel importante en este negocio.

Los privados deberían ganar menos, aunque aún no es claro cuánto

La flota de buses que será renovada es la de las primeras dos generaciones de Transmilenio, conocidas como Fase 1 (los que llegaron con las primeras troncales: Caracas, Autopista Norte y 80) y Fase 2 (NQS, Jiménez, Suba y Américas).

Los contratos de la Fase 1, que fue los que negoció Peñalosa en su primer gobierno, le concedieron a las empresas operadoras una rentabilidad del 22 por ciento, de acuerdo con Transmilenio

En la Fase 2, que le correspondió a Antanas Mockus, fue del 15 por ciento. Y en la Fase 3 (buses para las troncales de la 26, la Carrera Décima y los del SITP que se meten a los barrios), las ganancias fueron de entre el 10 y el 12 por ciento.

La razón para que en la primera fase fuera tan alta siempre la ha dado la Alcaldía basada en que en ese momento, finales de los 90, era un negocio desconocido que se pensaba implementar en plena crisis económica, así que los riesgos para los privados que se quisieran meter eran muy altos. Por eso pidieron, y Peñalosa les concedió, una rentabilidad elevada, pues de otro modo, argumenta el Alcalde y quienes defienden ese modelo, no se hubiera podido hacer Transmilenio por falta de interesados.

En las siguientes fases fueron disminuyendo porque ya había mayor experiencia y conocimiento sobre el negocio, pero en todo caso a los concesionarios de las fases 1 y 2 esas ganancias se les mantuvieron fijas porque no se había pactado ningún mecanismo que permitiera modificar las condiciones a favor de la ciudad si los riesgos disminuían de manera sustancial.

Y ni Petro ni Peñalosa en su segundo gobierno, que extendieron los contratos fases 1 y 2, tocaron la rentabilidad.

Así, por ejemplo, el concejal Manuel Sarmiento, del Polo, ha cuestionado qué rentabilidades como esas superan por mucho las ganancias promedio de las 100 empresas más grandes del país, que rondan el 8 por ciento.

Lo que se espera de la actual licitación es que garantice ganancias más bajas, precisamente porque los riesgos de invertir en Transmilenio, a diferencia de hace 18 años, ya no son tan altos, dado que ya es un sistema cuya operación es conocida.

La Alcaldía espera, además, que este proceso salga menos costoso a partir de su principal novedad: la contratación de la compra de buses se hará en un proceso aparte a la contratación de las empresas que operen esos buses. Es decir: quien compre los buses no será el mismo que los maneje.

La estructuración del negocio arrojó que si lo hacen todo junto es riesgoso, dado que al proceso seguramente se presentarán los actuales operadores, que tienen dificultades financieras debido a que también están metidos en el SITP y este sistema sí tiene muchos problemas económicos.

Así que si se van a pedir plata prestada para comprar buses, los bancos probablemente no lo harán, o lo harán a tasas muy altas que terminaría redundando en que las empresas interesadas en la licitación pidan más plata para meterse en la licitación, con lo cual el Distrito terminaría aumentando la tarifa o sacando más plata de su bolsillo para hacer sostenible el negocio.

Por eso es que la compra de buses la podrán hacer empresas diferentes a las que actualmente operan el sistema.

Lo natural, entonces, es que con menores riesgos, las ganancias de los privados sean menores a las que obtienen los que están actualmente en Fase 1 y 2.

Eso lo dice Julia Rey, subgerente Jurídica de Transmilenio, aunque advierte, como otras fuentes conocedoras del negocio y de la licitación, que aún es una incógnita la cifra exacta de la rentabilidad para los ganadores.

Esto se sabrá cuando los interesados presenten sus ofertas (entre las que tiene que ir su propuesta sobre la rentabilidad que esperan obtener), y la labor de Transmilenio será eliminar las ofertas más altas y más bajas, para seguir el proceso con quienes se ubiquen en un punto medio.

Pero como eso puede dar pie, por ejemplo, a que las empresas que participen se pongan de acuerdo para proponer rentabilidades altas y así incidir en que el Distrito promedie esa remuneración por lo alto, la concejal verde María Fernanda Rojas ha propuesto que haya un tope de ganancias que puedan proponer los privados.

Rey, sin embargo, le dijo a La Silla Cachaca que “el mercado debe operar naturalmente”, y que si detectan alguna anomalía la denunciarán.

El Distrito seguirá recibiendo una mínima parte de los pasajes

De cada 100 pesos que entraron al sistema en el 2016, alrededor de 5,5 le llegaron a Transmilenio; 9 fueron para Recaudo Bogotá, la empresa encargada del cobro de los pasajes, y el resto se fue a cubrir los costos y ganancias de los operadores.

Ese esquema se ha mantenido desde los primeros contratos.

En 2005 la Contraloría lo cuestionó porque, según un estudio suyo, mientras Transmilenio registraba pérdidas, los operadores ya contaban muchas ganancias (precisamente por las altas rentabilidades mencionadas más arriba).

Eso lo retomó el Tribunal Superior de Cundinamarca en 2011 al resolver una demanda que no tenía que ver con eso (era de 2003 y pretendía tumbar la construcción de la troncal de la NQS), pero terminó ordenando la renegociación de los contratos para que ese 5 por ciento que le quedaba al Distrito de los ingresos del sistema fuera mayor ya, al menos en los contratos Fase 1, también asume costos del sistema, como la provisión de seguridad y el mantenimiento de las estaciones.

Ese fallo está en apelación en el Consejo de Estado sin que, siete años después, esté claro si quedará en firme.

Sin embargo, ese 5 por ciento ha sido un caballito de batalla, ya no sólo de la izquierda del Polo y Progresistas, sino de representantes de otras tendencias ideológicas, como los concejales Juan Carlos Flórez, independiente, y Emel Rojas, cristiano, que no ven con buenos ojos que además este modelo le garantice altas ganancias a los privados, le deje poco dinero al Distrito para cumplir con sus obligaciones.

En la actual licitación eso no va a cambiar sustancialmente, ya que este modelo no está pensado para que esos costos sean todos cubiertos con plata que ingrese al sistema.

Un ejemplo extremo lo pone el exalcalde Paul Bromberg, que defiende el modelo: si de los ingresos al sistema al Distrito tuviera que llegarle el equivalente a lo que invierte en Transmilenio, debería incluir los billones que se gastó en la construcción de las troncales. Pero claramente eso haría la tarifa tan cara (Bromberg calcula que serían entre 10 mil y 15 mil pesos) que nadie podría pagarla.

La Subgerente Jurídica de TM le dijo a La Silla Cachaca que lo que reciben por ese 5 por ciento que llega por tarifa (unos 140,000 millones de pesos) es insuficiente para cubrir los gastos que les corresponden, pero en todo caso el Distrito saca de otros bolsillos la plata para hacerlo. De lo contrario, dice, habría que aumentar la tarifa.

No es claro si la mejora en el servicio será sustancial

Políticamente, mejorar la calidad del servicio es clave porque la mayoría de usuarios está inconforme. De acuerdo con “Bogotá, cómo vamos”, apenas un 19 por ciento está satisfecho con el sistema.

Los cambios con los que la Alcaldía espera mejorar el servicio son el aumento en el número de buses de mayor capacidad, la separación entre proveedores y operadores de los carros, y el esquema de incentivos y sanciones para los privados que trabajes bien o mal.

En ese sentido, de los 1.383 buses nuevos, la Alcaldía pedirá más biarticulados (927 con capacidad para 250 pasajeros cada uno) que articulados (456 con capacidad para 160), a diferencia de ahora, que hay más buses pequeños que grandes.

Con eso esperan mejorar la capacidad del sistema de tal manera que más gente pueda subirse a los buses sin necesidad de esperar tanto, y aumentar las frecuencias.

Sin embargo, el promedio de ocupación apenas bajará de un promedio de 7,5 a 7 pasajeros por metro cuadrado. Según un estudio de la Universidad Javeriana esto es el mismo nivel que manejan sistemas de transporte en ciudades como Tokio y Moscú, pero superior a ciudades como París y Londres, que manejan entre 4 y 5.

Otro punto es que se mantiene el pago a los privados por kilómetro recorrido, y no por número de pasajeros transportados, que fue de las principales novedades hace 18 años y sirve para evitar la guerra del centavo.

También se mantiene un sistema de sanciones e incentivos para que al operador le convenga prestar un buen servicio.

Sin embargo, una de las fuentes consultadas por La Silla Cachaca, quien trabajó en un alto cargo en Transmilenio en la alcaldía de Petro, asegura que esos mecanismos están desgastados porque existen desde los primeros contratos y la mayoría de usuarios está insatisfecha, por lo que habría que ser más novedosos.

Uno de esos elementos era el Índice de Satisfacción al Usuario, pero, como llamó la atención el concejal Juan Carlos Florez (ASI), éste índice fue eliminado, entre prepliegos y los pliegos definitivos, como un factor para calcular el valor del incentivo en caso de que el privado pueste un buen servicio, o de sanción en caso de hacerlo mal.

Por otra parte, varias fuentes consultadas, de Transmilenio e independientes, coinciden en que la decisión del Distrito de contratar por aparte al comprador de los buses y al operador le permite a Transmilenio, al menos en el papel, intervenir con mayor facilidad a un operador que no cumpla con un buen servicio a los ciudadanos, ya que puede ordenar, por ejemplo, que esos buses los opere otra empresa sin que la afectada reclame derechos sobre esos carros.

Sin embargo, según un ex alto funcionario de Transmilenio que pidió reserva para no afectar su actual trabajo, esa separación también puede generar que los operadores no le hagan el mantenimiento adecuado a la flota -pues no es de ellos- sino sólo lo mínimo para que ésta opere.

Peñalosa redujo este riesgo incorporando en los contratos unas sanciones a los privados en caso de que se presente mala calidad del servicio o falta de mantenimiento. Pero quedó establecido que estas sanciones, que son con plata, sólo pueden llegar al 5 por ciento del valor pagado a los privados, que es un desincentivo pero no necesariamente un golpe fuerte para que garanticen una mejor operación, afirma la misma fuente.

Desde la fase 1, además, quedó establecido que los buses deben cumplir con unos esquemas mínimos de mantenimiento para operar, pero esto fue difícil de cumplir en la práctica debido a que, si se inmovilizaban los buses con problemas, se la prestación del servicio sufría traumatismos y terminaban afectados los usuarios. Esto llevaba a que se tomara la decisión de permitir la operación de los buses, con fallas, para no generar demoras.

La nueva licitación no hace mayores cambios sobre este punto.

De ahí que las mejoras sustanciales en la calidad aún no estén aseguradas con este modelo, con el que en todo caso Peñalosa vuelve a jugarse su prestigio 18 años después de que arrancó su apuesta por los buses para Bogotá.