Los pliegos tipo de Duque favorecieron la transparencia en la contratación

Este mes se cumplen dos años de un decreto que prometía cambiar la contratación en Colombia y que había sido una promesa de campaña de Iván Duque y de prácticamente todos los candidatos: institucionalizar los pliegos tipo.

El objetivo de los pliegos tipo es prevenir que los gobernantes diseñen los contratos públicos a la medida de sus amigos contratistas obligándolos a utilizar unos formatos y matrices inalterables que estandarizan las condiciones en que un alcalde, un gobernador y hasta un ministro deben contratar.

La consulta anticorrupción incluía en su tercer punto la obligación de hacer pliegos tipo. A pesar de que se hundió, Duque retomó este punto y desde 2019 ha expedido tres decretos y cinco resoluciones para reglamentar los pliegos tipo en la contratación de obras de infraestructura de transporte. 

Estos contratos representan 21 billones de los 106 billones de pesos que se contratan anualmente, y desde este año están aplicándose también para obras de acueducto y alcantarillado. 

Una revisión de la información recopilada por el observatorio que Colombia Compra Eficiente diseñó para medir el cumplimiento de los pliegos tipo muestra que, aunque los gobernantes aún tienen maneras de amañar la contratación, los pliegos tipo sí han servido para que haya mayor pluralidad de oferentes, un índice clave de transparencia.

Para 2017, el 87 por ciento de los concursos de alcaldías y el 71 por ciento de las gobernaciones, cerraban con una única oferta. Es decir, la regla era que solo había un interesado en quedarse con los negocios públicos. 

Eso generó que unos pocos empresarios concentraran buena parte de la contratación estatal. En 2018 la Contraloría reveló que 13 mil contratistas se repetían en 1,8 millones de contratos. Eso representa 60 billones de pesos de un total de 449 billones contratados. 

A partir de la revisión de todas las licitaciones públicas (794) en infraestructura de transporte otorgadas desde abril de 2019 a la fecha, y de consultar con expertos en contratación estatal, La Silla Vacía llegó a las siguientes conclusiones:

La mayoría de las entidades cumplen parcialmente con los pliegos tipo

Según el Observatorio de Colombia Compra Eficiente (CCE), desde junio de 2019 a hoy, las entidades regionales como alcaldías, gobernaciones, distritos y entes descentralizados han contratado 638 licitaciones públicas.  

Al revisar si esos procesos cumplieron o no correctamente con los pliegos tipo, CCE encontró que la mayoría de licitaciones cumplían parcialmente con los pliegos tipo:

En el caso del Invías, la entidad nacional contratante de infraestructura de transporte por excelencia, 75 de 121 licitaciones fueron calificadas como parciales.

Una de las alteraciones que más se repitió, según las observaciones de CCE, fue la de agregar o quitarle información a los requisitos de experiencia. 

Eso es clave porque justamente, antes de los pliegos tipo una de las maneras de amañar la contratación más común era incluir requisitos de experiencia desproporcionados. 

Por ejemplo en 2018, contamos cómo César Rojas, el anterior alcalde de Cúcuta, ahijado del condenado exalcalde Ramiro Suárez, licitó obras de infraestructura de transporte con requisitos de experiencia demasiado específicos. Por ejemplo, exigiendo que el director de obra hubiese participado en un proyecto de construcción de un puente de más de 150 metros de largo. 

Sin embargo, según el director de CCE, José Andrés O´Meara, la calificación de parcial solo se la atribuyeron a modificaciones pequeñas que no alteraban la transparencia de la contratación. 

El uso correcto de pliegos tipo sí promueve la pluralidad de oferentes

La gracia de los pliegos tipo es que, como las condiciones están estandarizadas, nadie tiene ventaja. Por lo que su efectividad se puede medir en qué tanta gente compite por la contratación pública. 

Desde ya, la mayor competitividad se ve reflejada en las 140 licitaciones que Colombia Compra dijo que sí cumplían con los pliegos tipo. 

Aunque aún hay procesos que cerraron con una sola oferta, en promedio en cada proceso se presentaron 30 proponentes. Es un cambio importante, teniendo en cuenta que, según Colombia Compra Eficiente, antes del decreto el promedio era de tres proponentes.

Otro indicador que revela que los pliegos tipo sí promueven la transparencia, es que la mayoría de los proponentes superan la etapa de evaluación inicial, en la que las entidades contratistas revisan que cumplan con requisitos jurídicos, técnicos y financieros mínimos. 

Es decir, más allá de que haya muchas ofertas, la mayoría de ellas sí llegan a la fase de competencia del contrato.

La pluralidad de oferentes, a su vez, permite que el Estado ahorre plata por la puja que se da hacia abajo. 

“Gracias a la competencia que obliga el pliego tipo, los oferentes empiezan a reducir la oferta. De ahí hemos ahorrado un billón de pesos por optimización de recursos”, dijo el director de Colombia Compra, al comparar los costos por contratación en infraestructura de transporte antes de los pliegos tipo y ahora. 

Aunque ese ahorro puede ser relativo, porque muchas veces las obras se tasan por un valor pero en la ejecución aparecen imprevistos por los que los contratistas terminan pidiendo dinero adicional. 

La mayoría de los procesos que tuvieron menos de 10 oferentes habilitados corresponden a los municipios más pequeños, con menor fiscalización por parte de entes de control, y aquellos azotados por el conflicto armado que son menos atractivos para los empresarios. 

Los códigos RUP y otras excusas para evadir el pliego tipo

Las 37 licitaciones que no cumplieron con los pliegos tipo utilizaron versiones de pliegos tipo desactualizadas, incluyeron requisitos adicionales o simplemente no los usaron. 

En 17 de los 37 casos, las entidades contratantes usaron versiones de pliegos tipo que ya no estaban vigentes. 

“Hay muchas personas que no quieren cumplirlos argumentando que es confuso, que la agencia (Colombia Compra Eficiente) no les ha aclarado, cuando eso es completamente falso, son excusas” dice O´meara. 

En 11 de los 37 casos el problema fue que las entidades le pedían a los oferentes códigos RUP (que acreditan la experiencia de las empresas) distintos a los de los pliegos tipo, que son los de servicios de edificación y construcción. 

Para Jorge Hernández, consultor independiente en infraestructura, la regulación de los códigos es clave porque si no “se llega a lo de antes”: que los gobernantes pedían códigos muy particulares que la mayoría de potenciales oferentes no tenían pero sí el contratista amigo. 

Tal fue el caso que documentamos en 2018 en Floridablanca, Santander. El entonces alcalde Héctor Mantilla, contrató un concierto con Maluma e inicialmente exigió que el operador del evento acreditara un código de arreglos florales. 

Por último, seis de los 37 contratos simplemente no aplicaron pliegos tipo. Son contratos de las alcaldías de Cogua y Villeta en Cundinamarca, Florida en el Valle del Cauca, Los Patios en Norte de Santander, María La Baja en Bolívar, y la Corporación Autónoma Regional del Tolima. 

Al respecto, el director de Colombia Compra Eficiente le contó a La Silla que de los 1.680 procesos de contratación que han revisado hasta el momento, han reportado 397 casos a la Procuraduría por irregularidades en los pliegos tipo que podrían ser sancionables.

Los convenios interadministrativos: nuevo foco de opacidad

En todo caso, cumplir o no con los pliegos tipo no es la única forma en que las entidades podrían estar evadiendo el hecho de hacer contratación abierta en la que muchas empresas tengan oportunidad de competir limpiamente.  

Los expertos en contratación con los que hablamos y el mismo director de CCE nos dijeron que como los pliegos tipo solo aplican para las entidades que se rigen bajo el Estatuto de Contratación (ley 80), los gobernantes están haciendo convenios con entidades que no están obligadas a cumplir esa normatividad, como las que tienen capital público y privado o las de servicios públicos. 

La estrategia que usan es trasladarles la plata a estas entidades, para que sean ellas las que ejecuten la contratación a su antojo. 

Esa estrategia es legal, pero muy cuestionable porque se presta para favorecimientos y opacidad en la contratación.  

Así lo evidenciamos en esta historia del entramado de contratación de Álex Char en Barranquilla. En su mandato, la Alcaldía firmó convenios directos con Edubar, una empresa mixta en la que la familia Char es socia y que a su vez contrató a dedo con terceros la mayoría de interventorías y diseños de las megaobras del entonces alcalde.

Para contrarrestar ese problema, O´Meara nos dijo que en el proyecto de ley de Transparencia recientemente radicado en el Congreso, que hace poco analizamos, Colombia Compra Eficiente agregó un artículo que obliga a las entidades de derecho privado a usar pliegos tipo cuando estén ejecutando recursos de alcaldías y gobernaciones.

Así acabarían con los convenios interadministrativos de las entidades que “no quieren ser transparentes”. 

Además, hasta ahora solo se han diseñado pliegos tipo para las obras públicas de los sectores de infraestructura de transporte y agua potable y saneamiento básico. 

El plan de Colombia Compra Eficiente este año es lanzar los pliegos tipo para infraestructura educativa, hospitalaria y social (centros deportivos y culturales), además de complementar los de infraestructura de transporte incluyendo los de consultoría y diseño para ese tipo de proyectos.

El camino es largo, pero con los pliegos tipo se ha dado un paso en la transparencia en contratación.