La locomotora del campo se queda a media máquina

Para enfilar el sector más hacia el desarrollo rural, el ex ministro Restrepo y Planeación Nacional idearon un rediseño institucional cuyo punto central era crear un viceministerio de desarrollo rural -en vez de la pequeña dirección existente- que se ocupara de todos los temas que tienen que ver con el desarrollo integral del campo como el manejo de tierras, la restitución, la vivienda rural, los distritos de riego o la educación. Es decir, de todos los temas gruesos del primer acuerdo al que se llegó con las Farc.

Con eso el viceministerio original se podría encargar de todos los temas netamente agropecuarios y el ministro -más liberado de las relaciones con las entidades del sector- podría dedicarse a las líneas gruesas de la política rural.

Esa 'pata' de desarrollo rural estuvo en el limbo durante más de un año porque -pese a tener el visto bueno de Presidencia- el Ministro de Hacienda Mauricio Cárdenas no le asignó el presupuesto y, de hecho, planeaba reducírselo a todo el sector este año en un 30 por ciento. Al estallar el paro agrario del año pasado, finalmente se le dio prioridad y nació un área de desarrollo rural completa -que hoy lidera Aníbal Fernández de Soto-, con una dirección de bienes públicos rurales (clave para poner en el centro de la política agraria la infraestructura que necesitan los campesinos para mejorar su productividad) y una dirección pecuaria separada de la de agricultura.

Lo que falta es poner a andar esa reestructuración de forma técnica y no politizada. 

La reestructuración del Ministerio largamente postergada terminó llegando en plena época preelectoral. Con la ley de garantías encima y la posibilidad de que la convención conservadora escogiera candidato propio (como terminó ocurriendo), Santos prefirió darle contentillo a los grandes barones azules para mantenerlos alineados con la reelección.

Fue así como los senadores Roberto Gerlein, Hernán Andrade y Efraín Cepeda se 'ganaron' -como contó La Silla- el derecho de proponer recomendados suyos al frente del Banco Agrario, el Incoder y el Ica. En el Incoder ese cambio vino acompañado por un remezón de toda su cúpula directiva, en el que salieron al menos siete altos funcionarios de la entidad y fueron reemplazados por políticos huilenses y conservadores (como Andrade y el gerente de la entidad, Rey Ariel Borbón).

A eso se suma que durante los primeros meses, mientras se hacían los nuevos nombramientos, entidades como el Incoder estuvieron durante un par de meses en la interinidad, con los dos vices -Fernández de Soto, estrenando viceministerio, y Andrés Felipe García- como encargados. Luego, con el Pacto Nacional Agropecuario que se lanzó para conjurar el paro agrario, al ministerio le cayeron nuevas tareas.

El Gobierno logró poner el problema de los bienes públicos rurales en la política del campo.

Una de las prioridades para el Ministerio era invertir más en bienes públicos rurales, que son las obras de infraestructura -como distritos de riego o carreteras terciarias- que tienen la capacidad de volver la economía campesina más productiva y ayudar a los campesinos a sacar los productos al mercado.

Ese es precisamente uno de los temas en los que Colombia está más atrasada y en los que se hizo énfasis en La Habana. Por ejemplo, desde hace tres décadas no se construye ningún distrito de riego en el país y, según dos expertos en temas agrarios, los 300 que hay solo están siendo aprovechados en 25 mil hectáreas, en vez de las 250 mil que alcanzarían a cubrir. Pero hasta el momento no se han visto grandes avances a excepción de la creación a finales del 2013 de una dirección de bienes públicos rurales, que está a cargo de Adelaida Cano.

El Estatuto de Desarrollo Rural planteaba incluso la posibilidad de que estos distritos se pudieran construir en concesión -como sucede en Perú- para impulsar una agricultura de exportación.

La mayoría de herramientas que el Gobierno diseñó para poner los bienes públicos rurales en el centro de la agenda están estancadas. El Estatuto de Desarrollo Rural, cuyo borrador Restrepo hizo en su primer año, lleva otros tres enredado en la consulta previa con los afro.

La misma suerte corrieron los documentos Conpes que son cruciales para mejorar el diseño de las políticas que necesita el sector y sacarlo de su atraso histórico

El que busca mejorar el estado de las carreteras terciarias, uno de los mayores obstáculos para que los campesinos saquen sus productos al mercado y para que funcionen los proyectos de desarrollo alternativo -como los palmitos- en lugares alejados como zonas del Putumayo o de Nariño. Después de que el Ministerio contrató un estudio completo de todas las vías secundarias y terciarias del país, y de que trabajó en un borrador de Conpes, el tema lleva dos años paralizado en Planeación Nacional sin que se sepa la razón.

Paradójicamente cuando estalló el paro cafetero y luego el agrario, la respuesta del Gobierno fueron los subsidios directos, que equivalen a gastarse la plata ayudando directamente a los campesinos en vez de invertirla en bienes públicos y que aseguran su subsistencia pero no los hacen más competitivos. Solo los subsidios cafeteros costaron 1 billón de pesos en 2013 y 2014, una cifra que -como contó la economista Marcela Eslava en su blog en La Silla- es casi el valor de la doble calzada Bogotá-Girardot.

Una de las piedras angulares de la Ley de Víctimas es la restitución de tierras, que busca devolverle sus predios -a lo largo de la próxima década- a miles de campesinos despojados durante los últimos 25 años.

Durante el primer año, el Gobierno concentró sus esfuerzos en montar la Unidad de Restitución de Tierras -que dirige Ricardo Sabogal- y a poner en marcha el proceso administrativo, incluyendo la apertura de 17 oficinas territoriales, con sus respectivos equipos, en las zonas más golpeadas históricamente por el despojo. A eso siguió un proceso de microfocalización, que consiste en escoger las veredas y municipios donde ya hay condiciones de seguridad, que permiten priorizar y procesar los casos presentados allí.

En este año y medio desde que arrancó la parte administrativa, hasta abril, han salido 399 sentencias que le han devuelto sus tierras a 989 familias campesinas en una decena de departamentos.

Restituir ha resultado más complejo de lo que el Gobierno se imaginaba. Al haber solamente 39 jueces y 15 magistrados de tierras, que tienen que decidir los 3.963 casos que terminaron el proceso administrativo previo y esperan pasar a la etapa de fallo, el trancón es grande y la meta se ve lejana.

Como ha contado La Silla, la seguridad de los reclamantes sigue siendo un problema grave, hay todavía muchas zonas del país que no han podido ser microfocalizadas porque aún no son seguras o porque tienen minas antipersonal y el Banco Agrario no ha podido entregar aún la primera vivienda para campesinos restituidos.

En vista de la lentitud del proceso de restitución, Santos prometió hace un mes meterle el acelerador y ya hace un par de semanas el representante Guillermo Rivera -ponente de la Ley de Víctimas- y el senador Luis Carlos Avellaneda radicaron en el Congreso un proyecto de ley que busca agilizarla.

Su propuesta más innovadora es resolver una parte de los trámites de restitución de manera administrativa, de manera que la Unidad de Restitución pueda tomar una decisión cuando no hay un opositor diciendo que de buena fe compró esa tierra que le fue despojada a un campesino. Y que cuando sí lo haya o el caso sea muy complejo, sí se vaya donde los jueces.

El otro eje clave para el sector es el manejo de tierras. Su mayor proyecto es la actualización del catastro de predios rurales de la mano del Igac, que cuesta unos 300 mil millones de pesos y que ya está andando, aunque se puede demorar unos cuatro años.

Como ha demostrado la economista y experta en tierras Ana María Ibáñez, una quinta parte de todos los predios rurales del país tienen problemas de titulación y uno de cada dos pequeños campesinos no derechos formales sobre su tierra. Eso los ha marginado del acceso a créditos, asistencia técnica y otros programas del Gobierno que podrían mejorar su situación, pero hasta que no se haga la revisión de más de 3 millones de predios rurales, no se podrá proponerles ninguna solución de fondo.

Al mismo tiempo, el Incoder arrancó un ambicioso plan para recuperar terrenos baldíos robados o invadidos al Estado, que el Supernotariado Jorge Enrique Vélez calculó en más de 3 millones de hectáreas, y para iniciar demandas contra quienes acumularon indebidamente grandes extensiones de antiguos baldíos saltándose los topes legales de la Ley 160 de 1994. Muchos de esos casos se documentaron y se llevaron el año pasado a la justicia. 

Muchos de estos proyectos se iniciaron pero se han ido quedando por el camino. 

Los procesos administrativos de baldíos y antiguos baldíos quedaron paralizados por varios meses cuando el Gobierno le pidió la renuncia a Miriam Villegas, después de que estallara el escándalo por las compras por parte de cacaos como Riopaila Castilla, Cargill, Mónica Semillas o Poligrow de grandes extensiones de antiguas tierras de reforma agraria brincándose los topes con artimañas jurídicas.

Como contó La Silla, el Gobierno se ha enredado con el proyecto de ley que buscaba inicialmente salvar esas compras y su última versión -que todavía iba en la misma línea- casi le cuesta el puesto al ministro Rubén Darío Lizarralde. Algunas de esas demandas siguen en curso, pero no se ha visto ningún resultado concreto y desde que llegó Borbón a la gerencia del Incoder el tema ha pasado de agache. Tampoco se sabe qué postura fijará frente a estos cacaos.

Y, finalmente, con el estatuto de desarrollo rural frenado también se quedó en el horno una herramienta que permitía agilizar la expropiación y extinción de dominio por vía administrativa de tierras que no estén siendo explotadas.

El censo agropecuario es clave porque sin buenas estadísticas sobre el campo es muy difícil diseñar políticas efectivas que corrijan muchos de los males históricos que lo aquejan. Pero en Colombia no se hacía uno desde 1970, a pesar de que la FAO -el brazo agropecuario de la ONU- recomienda hacerlo máximo cada diez años, un consejo que la mayoría de países latinoamericanos está siguiendo.

Como dice Marcela Eslava, cualquier solución estructural pasa por “un diagnóstico serio del campo, que empieza por el compromiso del Estado hacia la generación siempre pospuesta de estadísticas sólidas sobre el agro”. Es decir, sin entender bien las necesidades puntuales, cualquier política pública está dando pasos a oscuras.

El censo aparece en el Plan de Desarrollo de Santos y venía planeado por el Ministerio de Agricultura desde la época de Restrepo, pero el Gobierno nunca le asignó los recursos necesarios y sólo lo sacó del cajón cuando estalló el primer paro agrario. Con un cambio de director del Dane, el censo arrancó finalmente a rodar en noviembre pasado y está en pleno proceso de recolección de datos.

Además el Gobierno anunció en marzo el lanzamiento de la Misión Rural, un grupo de expertos dirigido por el economista y ex ministro José Antonio Ocampo que trazará una hoja de ruta para las políticas públicas en desarrollo rural en las próximas dos décadas, pero que hasta ahora arranca a trabajar.

Dada la demora de dos años en que Santos le asignara los 250 mil millones de pesos que cuesta, el censo agrario no estará listo -por temprano- hasta 2015. Es decir, los resultados sólo estarían listos después de terminado este cuatrienio.

Esto porque el proceso entero dura más o menos un año, comenzando con una etapa exhaustiva en la que unas 20 mil personas recogen datos en 3,95 millones de predios rurales del país, además de todos los resguardos indígenas y consejos comunitarios afro. A eso le sigue otra etapa de varios meses para procesar los datos -que estarán georreferenciados- y consolidar las estadísticas.

Al final, las respuestas a las cien preguntas que tiene el censo permitirán entender exactamente cuáles son las características y las necesidades de cada predio y cuántos predios comparten los mismos problemas.

Se sabrán cosas como cuántas unidades productivas se dedican a la agricultura, la ganadería, piscicultura o los forestales, qué infraestructura y qué maquinaria tienen, cómo aprovechan las fuentes de agua, cuántas personas viven de él y si han tenido acceso a créditos, o cuántos son titulares de la tierra. Por lo tanto, el cuatrienio entero pasó sin que se tuviera un diagnóstico certero que permita hacer una política agraria más fiel a la realidad del campo.

Y el diagnóstico de la Misión Rural tampoco podrá estar listo hasta dentro de, como mínimo, un par de meses.