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El Gobierno decidió aplazar la presentación en el Congreso de una de sus principales promesas de campaña. Esto es lo que hay detrás de esa decisión.
La política se le atraviesa a la reforma pensional de Duque
Foto: Mónica González, Presidencia de la República
En las últimas dos semanas el Gobierno envió señales confusas sobre una de las reformas estructurales prometidas en campaña, la pensional. Mientras el Ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, dijo que la presentaría el segundo semestre, la Ministra de Trabajo, Alicia Arango, anunció que se presentará el próximo año, tras una discusión amplia con diversos sectores.
Con estas declaraciones la Ministra dejó como Condorito a más de uno en el Congreso y en el sector privado, que contaban con que la reforma se tramitara este año. Detrás de esta decisión está la nueva estrategia del Gobierno de buscar consensos antes de presentar proyectos de ley estratégicos al Congreso, como lo contamos en esta historia.
La decisión de no presentar la reforma la tomó el Gobierno la semana pasada después del Consejo de Ministros, cuando Arango convenció a Carrasquilla que era necesaria concertarla con sindicatos, empresarios, gremios y analistas, según nos confirmaron tres fuentes de ambos ministerios.
La concertación es clave en este caso porque para pasar una reforma pensional, que seguramente afectará los bolsillos de los cotizantes de pensión, el Gobierno necesita el apoyo de sectores que hoy no están de acuerdo en qué es lo que se debe hacer con el sistema pensional. Y aún más con el bajo capital político que tiene el Gobierno Duque en el Congreso y en un año de elecciones regionales.
El aplazamiento le da más tiempo al Ministerio de Hacienda para preparar y concertar su proyecto, pero para expertos de Anif y Fedesarrollo retrasa más una solución a un problema que no da espera.
La reforma pensional es un hueso duro de roer. El diagnóstico en términos generales es claro: hay muy baja cobertura pues solo una cuarta parte de los adultos mayores se pensionan, y sin embargo le cuesta mucha plata al Estado: en 2019 el Gobierno debe poner 39 billones de pesos para pagar pensiones, lo que representa 4 puntos del PIB y 15 por ciento del Presupuesto General de la Nación.
Buena parte de este gasto pensional tiene que ver con que hay personas con pensiones muy altas, que son financiadas con plata del Estado. Según la Comisión del Gasto 86 por ciento de estos “subsidios” pensionales se van para el 20 por ciento de la población de más ingresos.
Otra parte de este gasto se va a las personas que están en regímenes especiales, como los maestros y los militares.
El otro problema es que coexisten dos regímenes pensionales: el de prima media con prestación definida, un fondo común en el que lo que todos los cotizantes aportan se suma a aportes del Estado para pagar las mesadas de los pensionados, que administra Colpensiones; y el de ahorro individual con solidaridad, en el que cada persona construye su pensión según lo que ahorra en su cuenta individual más la rentabilidad que da el fondo, y que administran empresas privadas. Como tienen distintas reglas de juego, el sistema es complicado.
A todo esto se suma que la informalidad laboral hace que solo coticen 8,5 millones de los 22,3 millones de trabajadores que hay en el país, y la población está envejeciendo, con lo que hay menos aportes para más pensionados.
Los dos anuncios
El aplazamiento de la reforma no gustó a muchos.
Por ejemplo, Luis Fernando Mejía, director de Fedesarrollo (exdirector de Planeación Nacional de Santos y expresidente de Fogafín de Duque) dijo que la reforma es urgente, porque hoy una cuarta parte de los colombianos no se pensiona y entre más se demore la solución a ese problema más difícil será de resolver.
Por este mismo lado el presidente de Anif, Sergio Clavijo, nos dijo que aunque no hay una bomba pensional que ponga en aprietos las cuentas del Gobierno, sí hay una bomba social porque si nada cambia un buen número de colombianos estará en la indigencia cuando envejezca.
En su entrevista en BLU el pasado martes, Carrasquilla coincidió en la urgencia de la reforma, y lo reiteró hoy en otra entrevista en la misma emisora. Dijo que la siguiente oportunidad para presentarla al Congreso es en julio, y avisó que su ministerio estaba en la fase preparatoria.
Aunque hay un comité permanente en Hacienda que evalúa temas de seguridad social, una alta fuente de la cartera nos confirmó que no ha avanzado mucho en la propuesta de reforma pensional porque estaban concentrados en la tributaria, el presupuesto de 2019 y el presupuesto de regalías 2019-2020.
Pero, aunque la Ministra dijo que no se llevará al Congreso este año, el Ministro dijo que intentará convencerla de que la concertación que se necesita para la reforma se puede hacer este año. Así que la estructuración de una propuesta de reforma sigue en las prioridades de trabajo del Ministerio de Hacienda, junto con el Plan Nacional de Desarrollo.
Esto es contrario al cronograma que anunció Arango, que consiste en crear una mesa técnica con empleadores, sindicatos, centros de investigación, gobierno y fondos de pensiones (Colpensiones y los privados) para que de allí salga la propuesta que debería estar lista en el tercer trimestre de este año.
Luego de eso, el Gobierno la socializaría informalmente con los congresistas, para presentarla formalmente en marzo de 2020, ya con ese consenso previo.
No es claro aún si a la cabeza de esas mesas estará el Ministerio de Trabajo, o el de Hacienda que es el que hasta esta semana había sido el encargado del tema.
El cambio en la estrategia
Tener un acuerdo previo antes de presentar la reforma es un aspecto de la nueva política de Duque frente al Congreso, la de llegar a acuerdos antes de embarcarse en propuestas ambiciosas que también se concreta en acuerdos programáticos con las bancadas. Así no solo aterriza su carácter conciliador sino que podría evitar nuevas derrotas estruendosas en el Congreso.
Justamente es una lección de sus reformas tributaria, cuya propuesta inicial centrada en unificar el IVA a la canasta familiar se estrelló con la oposición de congresistas y gremios, y a la justicia, que se presentó al Congreso sin una discusión previa con las Cortes y finalmente se hundió, ante las críticas de los altos tribunales.
“Con lo que pasó con la ley de financiamiento no pueden presentar un documento torpe o una propuesta que no esté muy bien analizada. Creo que por eso se toman el tiempo de estructurar y analizar, y de pronto aplazar un poco la decisión de presentarla”, dice Carlos Motoa, senador de Cambio Radical para quien en todo caso debería presentarse este año.
Este consenso no será nada fácil por que las propuestas que hay sobre la mesa son diametralmente distintas.
Asofondos, el gremio de las administradoras de fondos de pensiones privados, le apuesta a convertir a Colpensiones en un fondo que funciones como los privados; la CUT quiere lo contrario, dejar todo el sistema con el régimen de Colpensiones, y que los fondos privados solo se dediquen a las pensiones voluntarias no a las obligatorias; y Fedesarrollo propone un modelo mixto, como el actual, pero con ajustes.
Para solucionar el problema pensional han surgido propuestas desde distintas esquinas.
Unas como las de Fedesarrollo, Anif y la Comisión de Gasto Público sugieren subir la edad a partir de la cual se puede pedir una pensión, lo que permitiría que ingresara más dinero al sistema porque la gente trabajaría más tiempo, y que saliera menos, porque gozarían de pensiones más tarde y por menos años.
Fedesarrollo también propuso un nuevo sistema que mantiene los dos regímenes pero diferentes. A Colpensiones llegaría el primer salario mínimo que ganen los cotizantes, para recibir una pensión de un mínimo, y a los fondos privados llegarían los recursos que excedan ese salario mínimo, para que una persona pueda tener una pensión extra.
Esta propuesta no le gusta a Asofondos, el gremio de los privados, pues considera que no es sostenible (y sus agremiados perderían la mitad de los recursos que administran). El centro de su propuesta es dejar solo el régimen de ahorro individual con solidaridad y que Colpensiones funcione como los privados, aunque siga siendo público.
Y Anif, la Asociación Nacional de Instituciones Financieras (financiada por el Grupo Aval y su fondo de pensiones Porvenir) propuso un “marchitamiento de Colpensiones”, es decir empezar a limitar el acceso de nuevos cotizantes de pensión al Régimen de Prima Media de manera paulatina.
Mientras que la CUT propuso unificar los dos regímenes de pensiones en el Régimen de Prima Media, y que los Fondos Privados de Pensiones se encarguen solo del ahorro pensional voluntario. Además proponen una pensión universal a los hombres mayores de 62 años y mujeres mayores de 57 años de medio salario mínimo que se financiaría con recursos del Estado, un impuesto a pensiones altas, aportes voluntarios de Beps, entre otras fuentes. Y un régimen especial para trabajadores rurales que flexibilice las formas de pago de los aportes de pensión, teniendo en cuenta la estacionalidad de las cosechas.
Duque no ha destapado las cartas de su reforma pensional, pero en campaña se comprometió (como lo recordó ayer su Ministra de Trabajo) a cuatro puntos: no subir la edad, respetar los derechos adquiridos de los pensionados y los que están por pensionarse, a no tocar la pensión que se hereda, y a focalizar los subsidios en los más pobres.
Con su primera promesa descarta de plano una de las propuestas de Anif, Fedesarrollo y la Comisión del Gasto.
Esa dificultad explica la postergación, pero el cambio de fecha pasa también por un factor político, que en la entrevista que dio hoy Carrasquilla no está en sus cálculos.
El factor político
Una realidad política que puede ser un obstáculo para una reforma que pisa tantos callos este año son las elecciones regionales.
Esto es problemático en primer lugar porque en el segundo semestre los congresistas se concentran en las elecciones regionales, lo que deja menos tiempo para discutirla en el Congreso.
Además porque como la reforma busca reducir la presión fiscal de pagar pensiones, seguramente dejará mucha gente descontenta, así no suba la edad de pensión (Duque ha dicho que no lo hará), pues podría aumentar el porcentaje de sus ingresos que cotizan los trabajadores o quitar privilegios a quienes pueden tener una pensión alta, como se ha propuesto.
Eso hace más difícil que los congresistas, en plena temporada electoral, se suban al bus, para evitar ser identificados como el senador o senadora que hizo más difícil tener una pensión.
Por esto, en teoría es más estratégico presentar la reforma el próximo año.
Sin embargo, en el sector privado hay quienes dudan de que el ambiente político sea mejor en 2020 porque, aunque no hay elecciones, el Gobierno estará más desgastado.
“La reforma es muy urgente y seguramente con el poco capital político remanente en 2020-2022 me temo que no se hará la reforma estructural que se requiere”, nos dijo Sergio Clavijo.
La decisión, sin embargo, ya está tomada. Y el Gobierno probará con la pensional si su nueva estrategia legislativa de crear acuerdos antes de presentar proyectos le da para lograr un triunfo en el Congreso sin mermelada, con un tema complicado de resolver y que tiene tanto impacto en la opinión como el de los impuestos.
Nota del editor: Este artículo fue actualizado con la entrevista que dio el Ministro de Hacienda esta mañana.
