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El alza de los cultivos podría obedecer a la confluencia de factores que llegaron a conformar una “tormenta perfecta”. Este artículo identifica cuatro dinámicas que podrían están detrás del incremento.
¿Por qué aumentaron los cultivos de coca? La tormenta perfecta
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Todo parece indicar que de nuevo Colombia tendrá un aumento sustancial en los cultivos de coca, superando probablemente las 80.000 hectáreas, una cifra que no se alcanzaba desde el 2008. Será necesario esperar hasta junio para tener los resultados del Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMCI) y saber con certeza de qué tamaño ha sido el incremento.
¿Por qué aumentaron los cultivos de coca? Cada una de las explicaciones que se han expuesto tienen algo de sentido, pero resultan insuficientes cuando se analizan de manera separada. Lo cierto es que no hay una única razón o causa que convenza. El alza de los cultivos podría obedecer a la confluencia de factores que llegaron a conformar una “tormenta perfecta”: la suma de cambios favorables para el mercado, la adaptación del narcotráfico y los vacíos de la intervención de la producción por parte del Estado.
Es importante hacer una distinción entre las causas de los cultivos de coca y las razones que explican el incremento. Este artículo se enfocará en lo ocurrido en los dos últimos años. Cuatro dinámicas podrían estar detrás del incremento: 1) La reactivación de la demanda en los Estados Unidos y el aumento del precio del dólar en un mercado criminal globalizado; 2) La mayor presión sobre la exportación, contrastada con la intervención restringida de la producción, 3) La concentración de cultivos en Unidades Territoriales Especiales y la resistencia de las comunidades a la erradicación; 4) El proceso de paz con las FARC y sus efectos colaterales.
Adicionalmente, es importante considerar lo que no cambio, es decir de la persistencia de las condiciones de vulnerabilidad y la ausencia del Estado en los territorios afectados por los cultivos. En las oportunidades que abre el proceso de paz podrían estar algunas de las claves para salir de esta tormenta, no tanto porque las FARC abandonen el negocio del narcotráfico sino por la posibilidad de que el Estado finalmente llegue a las regiones afectadas por los cultivos.
I. La reactivación de la demanda en los Estados Unidos y el aumento del precio del dólar en un mercado criminal globalizada
En una entrevista al diario El Tiempo en noviembre de 2015, William Brownfield, subsecretario de Estado para Asuntos Antinarcóticos de los Estados Unidos, afirmó “Ahora se comienza a ver en Estados Unidos un aumento en el consumo de cocaína y otra vez acá en Colombia se ve un aumento en el cultivo y producción de cocaína”. Las declaraciones del funcionario destacan un aspecto que suele pasarse por alto: la presión que ejerce la demanda en los principales polos de consumo. Aunque es difícil encontrar evidencia para respaldar esta afirmación, sí hay algunos indicios. Llama la atención por ejemplo que según el Centro Nacional de Estadísticas de Salud de los EUA, la sobredosis de cocaína vengan en aumento desde el 2013.
De otro lado, siguiendo el análisis de Alejandro Hope en México, quien señala que en el corto plazo la cantidad incautada de cocaína tiene una relación más o menos constante con la cantidad traficada, es pertinente mencionar que según la Secretaría Nacional de Defensa
Esta dinámica ha estado acompañada por el alza en la cotización del dólar, que de acuerdo a la serie histórica del Banco de la República pasó de $1869 en 2013 a $2747 en 2015. Tal como afirmó Santiago Montenegro, “El alza del dólar cae como anillo al dedo al narcotráfico porque, además, coincide con el incremento de las hectáreas sembradas de coca, según cifras de las Naciones Unidas”. Para los narcotraficantes y lavadores de activos ha sido una buena noticia, sin embargo, para los contrabandistas en Colombia ha significado un fuerte golpe. Dada esta situación, no habría que descartar el desplazamiento de esta fuerza de trabajo hacia el mercado de drogas ilegales.
Completando el análisis de los commodities del mercado criminal, en el año 2015 el precio del oro continuó cayendo. Siguiendo el argumento de Daniel Rico y Peter Reuter que señalaron como una de las explicaciones para la caída de la producción de coca, el desplazamiento a la minería ilegal del oro, habría que considerar el mismo argumento pero en vía contraria. Aunque, como lo señalamos con Julián Wilches, el oro no debe ser entendido como substituto sino como complemento del narcotráfico. Esta tendencia ha dado lugar a la configuración de zonas minero-cocaleras donde las organizaciones criminales le apuestan a tener el control de ambas economías criminales.
En una economía criminal globalizada, los cambios de la producción en un país no se pueden entender sin tener en cuenta las variaciones en el vecindario. Una y otra vez el efecto globo ha hecho de las suyas en la región Andina, con el desplazamiento de los cultivos de un país a otro. Según la Oficina contra la Drogas y el Delito (UNODC por sus siglas en inglés) y el Estado Plurinacional de Bolivia, en el 2014 en este país se dio un descenso del 11 por ciento en el número de hectáreas cultivadas con coca, continuando con la baja registrada desde el año 2011. En el caso de Perú, según las cifras de UNODC y la Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas (DEVIDA), el área neta cultivada descendió en 13 por ciento en 2014, alcanzando su menor registro desde el año 2012.
Es importante señalar que las cifras de hectáreas cultivadas en los tres países son difícilmente comparables debido a los sistemas diferenciados de monitoreo y medición. Adicionalmente, la aproximación basada en el número de hectáreas es insuficiente y debe ser complementado analizando el rendimiento.
II. La mayor presión sobre la exportación de cocaína, contrastada con la intervención restringida de la producción de coca
Al analizar la intervención del Estado se encuentra que los esfuerzos se concentraron en la interdicción de cocaína y la destrucción de la infraestructura de producción de narcóticos, mientras que la intervención de los cultivos fue limitada o decreciente.
Por una parte, en octubre de 2015 se suspendieron efectivamente las fumigaciones siguiendo la decisión tomada por el Consejo Nacional de Estupefacientes - atendiendo al principio de precaución. Versiones preliminares señalan que la aspersión habría descendido de 100.549 hectáreas en 2012 a alrededor de 37.000 en 2015. En cuanto a la erradicación manual si bien se presentó un leve ascenso, estuvo muy por debajo de los registros históricos.
A pesar de los reiterados anuncios por parte del gobierno, el año terminó sin la puesta en marcha de la nueva estrategia para la sustitución de cultivos, por lo que el efecto de la suspensión de las fumigaciones no fue compensado por otro tipo de acciones por parte del Estado. Este vacío fue aprovechado por el narcotráfico.
De otro lado, la presión contra la oferta de drogas se dio con mayor intensidad en las incautaciones de cocaína, las cuales según el Ministerio de Defensa pasaron 147 toneladas en 2014 a 252 en 2015. Además, se presentó un alza en la destrucción de la infraestructura. La presión en estos eslabones podría haber generado una mayor demanda de materia prima, para compensar la droga decomisada. Los narcotraficantes se adaptan a las respuestas del gobierno, compensando los costos y los riesgos.
III. La concentración de cultivos en Unidades Territoriales Especiales y la resistencia de las comunidades a la erradicación
De acuerdo a la información del Ministerio de Justicia y del Derecho, en 2014 el 72 por ciento de la coca se encontraba en áreas de manejo especial y reserva campesina, donde el Estado tiene restricciones para aplicar las medidas de reducción de la oferta. Para la organizaciones criminales que participan en el narcotráfico, estos territorios se han encontrado libres de la intervención del Estado, lo cual repercute de manera negativas en las poblaciones.
En 2014 se presentó un aumento del 44% en el número de hectáreas cultivadas en estas zonas y las información preliminar indica que la tendencia continuó al alza en 2015.
Según el SIMCI el área cultivada en parques naturales aumentó en un 45% en 2014. Varias versiones, incluidas fuentes en el terreno, coinciden en afirmar que esta tendencia también se ha mantenido. De los 59 Parques Nacionales Naturales, en 2014 se encontraron cultivos de coca en 16 de ellos. Es relevante recordar que en marzo de 2014 el Consejo de Estado declaró la nulidad de la norma que permitía que los parques naturales se hiciera aspersiones con glifosato.
De otro lado, en un reciente informe que publicamos en la Fundación Ideas para la Paz, llamamos la atención sobre la resistencia por parte de comunidades que se oponen a la intervención del Estado – especialmente a la erradicación manual. Los pobladores exigen que el gobierno primero llegue con programas de inversión y proyectos de desarrollo.
En amplios territorios, el Estado tiene capacidades limitadas de intervención, lo cual ha generado espacios propios para la expansión de los cultivos. Bajo este marco, el crecimiento en el número de hectáreas ha tenido como correlato la ausencia de intervenciones específicas y diferenciadas para estas zonas.
IV. El proceso de paz con las FARC y sus efectos colaterales
En el informe “Economías Criminales en clave de postconflicto” publicado por la FIP, señalamos cómo en el transcurso de la mesa de negociación entre el Gobierno de Colombia y la guerrilla de las FARC un nuevo o renovado orden ilegal se está configurando. Dentro de las dinámicas identificadas se encuentra la reactivación del narcotráfico y específicamente, la expansión de los cultivos ilícitos. Distintas fuentes señalan que las FARC están instando a los campesinos a sembrar coca, con el argumento de que las comunidades se podrían beneficiar de programas de sustitución en el marco de la aplicación de los acuerdos de paz.
En un artículo escrito con Julián Wilches, llamamos a tomar con cautela esta versión. Aceptar este argumento implicar por un lado asumir que los ciudadanos que habitan estas zonas le creen a las FARC, y por otro que confían en que el Estado cumplirá con lo pactado. Dos cuestiones sobre las cuales hay dudas fundadas.
La encuesta realizada por el Barómetro de Las Américas y la Universidad de Los Andes, muestra que la mayoría de las personas que habitan las zonas de conflicto ven como poco o nada posible que el proceso de paz conduzca a la desmovilización definitiva de las FARC. Además, es relevante reconocer que las personas que habitan en las zonas donde hay cultivos de coca, tiene tienen niveles de confianza en el Estado significativamente menores y son escépticos frente a la institucionalidad.
Otro efecto colateral del proceso, es lo que podríamos llamar el efecto del “cuarto de hora”. En el marco de los diálogos en La Habana varios frentes de las FARC se encuentran en un proceso de acumulación, aprovechando la ventana de oportunidad que terminaría – esperemos – con la firma de los acuerdos de paz.
V. La persistencia de las condiciones de vulnerabilidad y la ausencia del Estado en los territorios afectados por los cultivos
Además de los cambios que ocurrieron, es importante considerar lo que no cambio. El aislamiento geográfico, el rezago económico, la débil presencia institucional y el fuerte control de los grupos armados al margen de la ley de distinto tipo, continuaron siendo los rasgos comunes de los municipios afectados por los cultivos de coca.
Si bien estos factores estructurales existían antes del incremento de los cultivos, no hay que perder de vista que la persistencia de estas condiciones ha comprometido la sostenibilidad de los esfuerzos del Estado y generado las condiciones propicias para su reproducción. Para tener una idea del desafío al cual hago referencia, le propongo comparar los siguientes mapas. En el mapa de la izquierda se encuentra una fotografía nocturna de Colombia. La luces indican los centros más poblados y desarrollados, donde la oferta de bienes y servicios es más completa. El segundo mapa es la misma fotografía, agregándole los cultivos ilícitos. Es claro que la coca se sitúa en zonas con menos presencia de bienes y servicios del Estado.
VI. Las claves de la tormenta
La tormenta ha estremecido los frágiles cimientos de la política de drogas y demostrado que los avances en la reducción de los cultivos no estaban escritos en piedra. Mientras que el mercado ha tenido condiciones favorables y las organizaciones criminales se han adaptado, y las FARC han pescado en río revuelto, el Estado ha tenido dificultades para responder a los recientes cambios.
Un hecho a destacar es que el incremento en los cultivos no sólo está vinculado a una serie de condiciones coyunturales que favorecieron a la economía criminal de la cocaína, sino que el alza también debe ser entendida como una consecuencia directa de las decisiones tomadas por el Estado. En el trasfondo se encuentra sus limitadas capacidades para llegar de manera efectiva a los territorios.
Salir de esta tormenta no será fácil, ni se logrará con pequeños ajustes. Tampoco con la insistencia en seguir haciendo lo mismo. El actual proceso de paz abre una oportunidad para repensar seriamente la intervención estatal. Es momento de escuchar las propuestas de las poblaciones afectadas por los cultivos, de generar un plan sostenible para la integración de las regiones excluidas del desarrollo y de considerar otras alternativas al control de la oferta de drogas. Si queremos tomarnos en serio la paz hay que discutir sin tapujos qué hacer con la coca.
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