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Colombia, un país históricamente conservador en lo fiscal, cambió su modelo económico y social en 1991 sin haber asegurado un financiamiento estable de dicho modelo. Los ingresos petroleros están cubriendo el permanente faltante fiscal.
Colombia cambió su modelo económico sin tenerlo financiado
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Uno de los activos de nuestro país en materia económica –pendón de orgullo de nuestros hacedores de política – ha sido la estabilidad macroeconómica; la baja volatilidad de la tasas de crecimiento del PIB. No obstante, ese activo, cuando se compara con otros países emergentes en décadas recientes, parece cada vez menos impresionante- menos único.
Eduardo Lora concluía hace algunos años, al analizar la volatilidad de la tasa de crecimiento per cápita de Colombia antes y después de 1991 frente a 17 países latinoamericanos, que “Colombia ha dejado de ser una isla de estabilidad macroeconómica para convertirse en un país peor que promedio”. [1]
Un ejercicio, simple pero ilustrativo, donde comparo la volatilidad (desviación estándar) de las tasas de crecimiento del PIB frente a una muestra de 103 economías para dos períodos, 1960-1990 y 1991-2014, muestra que la afirmación de Lora, aunque un poco exagerada, tiene correlato en los datos.
Colombia sigue siendo una economía estable para su nivel de desarrollo, pero ya no lo es de manera excepcional, como lo fue antes de 1991. (ver figuras 1 y 2).
El corte de 1991 es arbitrario para el resto de economías, pero no para Colombia. En 1991 el país reinventó su modelo económico y social con el cambio de Constitución. El aumento de volatilidad para el periodo más reciente se explica en buena parte por la crisis de 1999 - la peor desde que se tienen series de crecimiento económico.
Pero la crisis, no es toda la historia, y como nos enfocamos en la volatilidad relativa a otros países, no sólo importa que nuestra volatilidad reciente es ligeramente más alta que la histórica, sino que para la mayoría de países la volatilidad ha caído de manera significativa.[2] (Figura 3)
Dar cuenta plena de este fenómeno implicaría tener una explicación no sólo de los cambios en la estructura económica de nuestro país, sino una explicación generalizada que dé cuenta de la reducción de volatilidad en la mayoría de países.
La mayoría de países comparten una historia positiva en términos de reducción de volatilidad macroeconómica: la ola de creación de bancos centrales independientes encargados de manejar la política monetaria con un objetivo de mantener inflaciones controladas. Con algunas contadas y tristes excepciones, como la actual en Venezuela, la hiperinflación es un fenómeno anacrónico -superado. Pero en este dimensión Colombia no fue una excepción: la Constitución de 1991 estableció el Banco de la República como una entidad autónoma en independiente.
¿Qué puede explicar que Colombia entonces sea hoy menos excepcional que antes en esta materia? Sin pretender ser exhaustivo, y sin tener la llave que descifra el acertijo por completo, permítanme conjeturar una explicación: Colombia, un país históricamente conservador en lo fiscal, cambió su modelo económico y social sin haber asegurado un financiamiento estable de dicho modelo. [3]
A los nuevos compromisos económicos asociados con la Constitución de 1991 – cobertura en salud y educación, descentralización fiscal, entre otros- se le apareció una fuente de financiamiento: el petróleo.[4] Pero las rentas del petróleo no han sido suficientes para cubrir todo el gasto del Estado, y son una fuente incierta e inestable, como lo experimentamos - padecimos, con la caída de precios del segundo semestre de 2014.
Desde 1991 el déficit fiscal del gobierno ha sido persistente (Figura 4), y desde el año 2000, el déficit excluyendo los ingresos petroleros ha sido en promedio casi un punto porcentual más alto (Figura 5). De acuerdo con cálculos del más reciente Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) la deuda del Gobierno General que hoy alcanza 48.7% del PIB, llegaría este año a 66.6% si excluimos los ingresos petroleros de los últimos 7 años.
Sin ingresos petroleros, y con las actuales proyecciones, sería imposible reducir de manera importante dicho nivel de endeudamiento. (Figura 6) Y estos estimativos son conservadores del peso del petróleo en las cuentas fiscales porque substraen mecánicamente los ingresos petroleros sin tener en cuenta efectos de equilibrio general sobre la economía.
En el pasado fuimos una economía cafetera. Hoy somos una economía altamente dependiente del petróleo. Los precios del petróleo no son mucho más volátiles que los del café, pero hoy en día los ingresos petroleros están cubriendo el permanente faltante fiscal y financiando un gasto que no es sostenible con los ingresos tributarios.
La mayor volatilidad macroecónomica no es un resultado directo de que seamos un país exportador de petróleo, es resutado que los ingresos petroleros ha venido financiado el nuevo modelo social del país. Un ejemplo es que frente a la caída de precios de 2014, tuvimos que hacer dos años más tarde una reforma tributaria para compensar algo de las rentas pérdidas.
El país ha tenido muchos avances importantes gracias al aumento social, no hay que dar marcha atrás. Pero debemos sincerarnos en la conversación sobre el financiamiento del gasto social.
Pensar que con sólo mejoras en corrupción y evasión la tarea está hecha, es de un optimismo irresponsable, en particular en la coyuntura actual donde ya el presupuesto del año entrante tiene un andamiaje frágil, y un cambio inesperado en los precios del petróleo nos empujaría cerca al precipicio.
El gobierno actual ha planteado, como era de esperarse, la necesidad de una nueva reforma tributaria. Independientemente de la fórmula que tome, es importante que la discusión nos lleve hacia un sistema donde el recaudo cubra de manera suficiente las necesidades del gasto, de tal forma que podamos usar los ingresos petroleros, no para financiar un gasto permanente, sino para suavizar el ciclo económico y recuperamos nuestro activo perdido: ser un país particularmente estable. Y por qué no, recuperar una senda de crecimiento más alta.
[1] Véase Cárdenas, M., Eslava, M., Mejía, C., Meléndez, M., Olivera, M., Pachón, M., & Perry, G. (2010). Consecuencias Imprevistas de la Constitución de 1991, La Influencia de la Política en las Políticas Publicas
[2] Por el tamaño pequeño de la muestra no es posible afirmar que el aumento de la volatilidad del PIB de Colombia es significativo en términos estadísticos. No obstante, la reducción de volatilidad de muchos países si es significativa estadísticamente.
[3] Un elemento importante en la discusión sobre volatilidad es el efecto económico del conflicto y su narcotización. Por cuestiones de espacio prefiero no analizar esa dimensión.
[4] Para tener un referente del aumento de gasto: los gastos del Gobierno Nacional Central, excluyendo pago de intereses, pasaron de 9.7% del PIB en 1994 a 16.3% en 2017.
Figuras
Figura 1
Figura 2
Figura 3
Figura 4
Figura 5
Figura 6
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*Este es un espacio de opinión y debate. Los contenidos reflejan únicamente la opinión personal de sus autores y no compromete el de La Silla Vacía ni a sus patrocinadores.
