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Un completo análisis de la política rural del Plan de Desarrollo 2014-2018 que revela aciertos, desaciertos y vacíos.
¿Cuál es el Plan para el campo?
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Aspectos generales
El Plan de Desarrollo, Todos por un Nuevo País, continúa las líneas maestras de la política rural establecidas en el plan anterior, le da continuidad al modelo de desarrollo fundamentado en la Tercera Vía, una modernización necesaria que no puede fundamentarse sólo en la operación de las fuerzas del mercado. Es muy poco innovador en materia de búsqueda de modelos alternativos de desarrollo.
Se cambia la visión sectorialista del plan anterior por una más integral del desarrollo rural, y vuelve a proponer estrategias de desarrollo rural que se habían perdido en la política estatal. Se opta por políticas transversales y no de sectores, una aproximación que puede considerarse innovadora para enfrentar las complejas realidades nacionales. Esta es una ruptura con el tratamiento tradicional de las relaciones entre procesos y sectores, un avance que requiere de innovaciones instrumentales, no contempladas en el Plan.
Se destaca en la reducción de la pobreza y enfoque territorial del desarrollo rural, con lo cual se pone a tono con los primeros Acuerdos de La Habana. Si ello se concreta en una concepción más integral, podríamos estar en el camino de un desarrollo más equilibrado del país. El énfasis en lo territorial se contempla en todas las estrategias (Bases del Plan), y en particular en el capítulo Transformación del Campo. En este se amplía el abanico de políticas más allá de las tradicionales, abordando temas de otros sectores que inciden en la vida de los habitantes rurales, con metas muy modestas, y sin mucha claridad en la manera como se harán los cambios y su instrumentalización —quizás con la excepción de temas de salud, criterios diferenciados para acueductos, alcantarillado y aseo, TIC, y el Fondo de Energización de las Zonas Rurales—.
Se prioriza el Desarrollo Rural Integral como un componente central para lograr la meta de un país en paz, orientado por políticas comprehensivas, multisectoriales y territoriales. Por eso se echa de menos la menor fuerza y desarrollo que el Plan le da a las estrategias de ciencia, tecnología e innovación, y las referentes a la institucionalidad. Este avance corre el riesgo de quedarse en buenas intenciones, pues en las metas cuantitativas de cada estrategia no se diferencia el ámbito rural y urbano, a sabiendas que lo urbano es más atractivo políticamente.
Hay un gran desbalance entre la gravedad y el atraso que se consigna en el diagnóstico del campo colombiano, y el alcance y las metas de las medidas propuestas. Se habla de cerrar brechas urbano-rurales y regionales, pero en ninguna parte del Plan se cuantifican física y financieramente. Y se destaca la falta de convergencia de los diferentes programas sociales por la imposibilidad de lograr mecanismos idóneos de articulación y coordinación interinstitucional.
Institucionalidad
Existe en el Plan un intento de abordar el tema de la institucionalidad rural, pero no se desarrolla una estrategia integral que garantice la multisectorialidad y el enfoque territorial del desarrollo rural. Se enuncian algunos ajustes institucionales, aunque sin ir más allá, quizás para evitar suspicacias políticas y dificultades en el debate parlamentario. La solicitud de Facultades Extraordinarias para introducir reformas en la institucionalidad, va en esa línea.
En este tema, el Plan se diferencia sustantivamente del anterior, aunque no se trate todavía de un revolcón institucional, o de una reinvención de las instituciones rurales. Ello requeriría incluir tanto el cambio en la manera de diseñar las políticas, como aspectos relevantes del sector privado y las relaciones con el Estado, así como una reestructuración a fondo del actual Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y algunas de sus entidades adscritas y vinculadas.
Se destaca la idea de crear mecanismos de intervención integral en los territorios. Una propuesta que puede permitir avances significativos en la gestión pública y privada, si se implementa e instrumentaliza adecuadamente. El Plan lo deja como un enunciado sin una idea mejor de cómo puede realizarse ese propósito institucional que requiere innovaciones en instrumentos de coordinación a todos los niveles, especialmente con las localidades y regiones.
Seguimos sin ideas sobre cómo remover la institucionalidad local y regional para el desarrollo agropecuario y rural, ¿Cómo reinventar esa institucionalidad para avanzar en serio hacia una verdadera descentralización? Nos faltan ideas innovadoras sobre el desarrollo institucional en los territorios, incluso a nivel nacional. Se requiere un plan serio y ambicioso de fortalecimiento de la institucionalidad gubernamental y no gubernamental en los territorios, impulsado y apoyado por el Gobierno Nacional. Por ello es insuficiente la propuesta de “revisar y ajustar el marco normativo de las instancias regionales y territoriales del sector”. Ello requiere un esfuerzo sustancial del Estado y la sociedad, no reflejado en el Plan.
Todos los ajustes y reformas propuestos en materia institucional requieren de un Ministerio de Agricultura con una gran capacidad política, administrativa y técnica. Como está hoy, el Ministerio después de la reforma que se hizo a fines del 2013, no presenta esas capacidades y liderazgo institucional. Tampoco es claro cómo se puede diseñar una alianza entre el DNP y el MADR para avanzar en las políticas y ponerle orden a la política agraria y de desarrollo rural. Mantener “un arreglo institucional integral y multisectorial que tenga presencia territorial” (como se dice en la exposición de motivos del Proyecto de Ley) es el principal desafío institucional para el desarrollo rural.
Es importante destacar los avances propuestos en materia de seguridad social y habitabilidad en el campo, con base en los diagnósticos presentados y discutidos en la Misión para la Transformación del Campo. Lo social rural requiere avances acelerados para cerrar las brechas entre el campo y la ciudad.
Los temas de género y negritudes siguen tratándose sin fuerza, y sin ideas más contundentes sobre cómo avanzar y afianzar una política, en relación con normas y enunciados existentes, a los que no se ha dado aplicación.
Agricultura Familiar
La aceleración de la salida de la pobreza y la ampliación de la clase media rural son ideas esenciales. Pero no se ve en el Plan una idea concreta de cómo aumentar la clase media con inclusión productiva, si el tema de la agricultura familiar no se incluye en el Plan como una estrategia, o un programa definido, siendo uno de los olvidos notorios en el texto. Es un tema esencial en los acuerdos de La Habana y para el desarrollo rural, no se explica por qué no hace parte de las apuestas gubernamentales.
Inversiones
El Plan Nacional de Inversiones 2015 - 2018, tiene un valor estimado de $703,9 billones a pesos constantes de 2014. Este plan está formulado según las seis estrategias propuestas, destinando a la transformación del campo, el 4.0% de los recursos proyectados del nivel central, y el 7% del valor total del Plan. Siendo éste un plan de inversiones públicas contiene todas las potenciales fuentes de financiamiento de esta naturaleza, entre ellas los entes territoriales y los sistemas generales de participaciones y de regalías. Lo que resulta inconveniente y se debe entender solamente a título indicativo, es que incluye como fuente de financiamiento al sector privado que para el caso de la estrategia de transformación del campo sería responsable ¡del 72% del valor total proyectado!
Política de tierras
Del Plan se deduce que el gobierno le apuesta, como en los Acuerdos de La Habana, a una modernización de la política de tierras, mas no a una reforma agraria en el sentido clásico; opera más la vía del mercado como el escenario prioritario en el que deben gestionarse los procesos de acceso y restitución de tierras, uso eficiente del suelo, etc. La distribución de tierras se hará con base en clarificación y deslinde, extinción de dominio, recuperación de baldíos indebidamente ocupados, procedimientos de revocatorias de titulaciones ilegales, más compras directas de tierras, si fuere necesario, y la política de restitución de tierras de la Ley de Víctimas.
La polémica política sobre baldíos se mantiene. En el Plan se establecen dos vías para el acceso y uso de los baldíos: el de un Sistema Especial de Administración de Baldíos (Art. 97, o reservas sobre baldíos) para entrega a trabajadores rurales y campesinos; y el de las explotaciones empresariales vía alianzas con pequeños productores (las ZIDRE), contemplado en un proyecto de Ley gubernamental. El gobierno no presenta una política que evite los conflictos sobre los baldíos. Si bien el desarrollo empresarial es válido y puede territorializarse, necesita más claridad en las reglas de juego, y garantizar la inclusión y la equidad.
La idea de levantar el catastro multipropósito por el sistema de barrido predial masivo, procedimiento que se aplica igualmente a la formalización de la propiedad, es un avance importante, pero no se precisa bien quién lidera ese proceso, qué plazo se le pone, y dónde están los recursos para adelantarlo.
De otra parte, hay un sesgo pro urbano en las propuestas de impulsar los mercados inmobiliarios, cuando el PND ofrece incentivos para crear Observatorios de estos mercados en el capítulo referente al sistema de ciudades sostenibles (pag 292); incentivos en la misma dirección y con carácter prioritario deben ofrecerse a los entes territoriales descentralizados para desarrollar Observatorios del mercado de tierras rurales, cubriendo el monitoreo tanto de operaciones de compra venta y de arrendamientos, como de usos y conflictos del suelo.
El PND comete una grave omisión al desconocer el problema no resuelto de la falta de interrelación entre catastro y registro. En otras palabras, al no ocuparse de cómo asegurar la correspondencia entre la seguridad física, georreferenciada, de los predios rurales (catastro) con la seguridad jurídica sobre su propiedad (registro). Y el PND no tiene ninguna propuesta sobre la instancia institucional que asumirá la ejecución de la política de adecuación de tierras, uno de los temas más importantes para lograr una agricultura más competitiva y una mejor gestión frente al cambio climático.
Las metas cuantitativas son excesivamente bajas y no representan soluciones radicales al atraso del campo. Por ejemplo, la meta específica para la actualización del catastro rural en los próximos cuatro años es de 850.745 predios (pag.316) que frente al total de predios rurales desactualizados (Documento CONPES 3792 de 2013), representa apenas la mitad de la solución del problema.
Pero aún más preocupante es la meta de uno de los programas bandera del gobierno en un escenario de posconflicto, como es la formalización de la propiedad rural. Se ha estimado que de los 3.718.000 predios inscritos en el catastro nacional, un 47,7% de ellos (1,7 millones), no cuentan con títulos formales de propiedad (Restrepo & Bernal; 2014, pag.133); frente a la dimensión de esta grave limitación, y a pesar de mencionarse en el PND que se adoptará una metodología de barrido predial, la meta para el cuatrienio es de 80.000 predios formalizados, apenas un 5% de la solución del problema.
Desarrollo rural
Es satisfactorio volver a tener políticas de desarrollo rural en medio de la desolación que quedó antes de la creación del Incoder, y el desastroso resultado del diseño institucional dado a esa entidad. El primer gobierno de Santos nos quedó debiendo las políticas de desarrollo rural, pues fuera de los pocos ajustes hechos en el AIS, la asistencia técnica y la elaboración del frustrado proyecto de Ley de la administración de Juan Camilo Restrepo, poco se avanzó en ese campo (excepto la restitución de tierras, la creación de la UPRA y el inicio de la política de formalización de la propiedad). En hora buena llega esa decisión, pues el país no se puede dar el lujo de continuar sin una política seria de desarrollo rural.
Muy bien la idea del artículo 101 sobre la democratización de la administración de los Fondos Parafiscales al establecer opciones para ello (gremios, fiducia, beneficiarios por fiducia). Sin embargo, esta idea en la que se viene insistiendo desde hace tiempo, puede quedarse enunciada si no se implementa rápidamente y se define claramente la destinación de los recursos de esos Fondos
El vacío en el tema de comercialización y mercados continúa, tanto en los diagnósticos como en las propuestas, poco se avanza en un tema que es fundamental para el desarrollo de la agricultura. Eso mismo puede anotarse sobre la carencia de análisis y propuestas para modernizar el mercado de tierras que presenta serias limitaciones y fallas, y para facilitar la compra de tierras a pequeños y medianos productores a través del mercado. [i].
[i] Este documento se elaboró con base en sugerencias y opiniones de Luz Amparo Fonseca y Santiago Perry, miembros del Grupo Diálogo Rural (GDR).
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