De competir y exportar a proteger y subsidiar

Jun 04, 2021

Santiago Flórez Gómez

Cada cambio político lo antecede un cambio en la narrativa. Estamos en medio de un Paro Nacional que es, en parte, una manifestación de inconformismo por la brecha entre la realidad política y la narrativa. Los manifestantes demandan un Estado más grande e intervencionista que lleve bienestar a la gente. Para ellos el libre mercado ha fracasado. El sector agropecuario no ha sido ajeno a estos cambios, la narrativa ha pasado de incrementar la productividad para poder exportar a entregar subsidios y cerrar las importaciones.

El problema es que las narrativas que se pretenden imponer tienden a desconocer los matices y a juzgar con una pizca de desdén las zonas grises. Nadie se pregunta si en el campo falló el modelo aperturista o falló su implementación. Hoy las ideas que se encuentran en un extremo son las más fáciles de comunicar y de vender para solucionar los problemas. Ahora, con cierta ingenuidad, se cree que con políticas proteccionistas y asistencialistas se solucionarán los problemas del campo en Colombia.

El surgimiento de esta narrativa no ha sido gratuito, han sido años y años de una apuesta exportadora que se ha perdido. Una narrativa que aboga por mayor competitividad y que no demuestra resultados no puede perdurar. Se ha mermado la esperanza en este enfoque, pues el desempeño del sector agropecuario ha sido menor a modesto, con la mayoría de sus campesinos sin posibilidades ni ilusión de progreso.

Los gobiernos han llevado al campo un modelo de competencia global, pero con intervenciones lentas, incipientes y dispersas, que han carecido de estrategia de largo plazo, financiamiento y, en muchas ocasiones, se han presentado grandes fallas de coordinación. Los gobiernos no han invertido lo suficiente en bienes públicos, tampoco han brindado las herramientas y el acompañamiento necesario para que el campo compitiera.

Ahora, las nuevas narrativas sacan provecho de este resultado, como vamos perdiendo el partido, la solución simplista es dejar de jugar. Pedir más subsidios y protección.

Pero gústenos o no, lo único que asegura la sostenibilidad en el largo plazo no es un subsidio, sino un negocio rentable que deje un margen de ganancia que incentive la inversión privada, y le permita a nuestros campesinos tener una vida digna. Para ello hay que saber competir. Se necesita un Estado que intervenga de manera eficiente y estratégica en aras de aumentar la productividad agropecuaria.

Por eso destaco un estudio reciente de Fedesarrollo sobre análisis de productividad del sector, cuyos autores son Rafael Isidro Parra-Peña S., Rafael Puyana y Federico Yepes. Aunque el tema suene trillado y reiterativo, lo cierto es que en Colombia —en muchos factores que resultan vitales— no se cumplen las condiciones básicas para poder competir. Este estudio es una oportunidad de complejizar el debate y nos recuerda la importancia de la productividad para el bienestar tanto de productores como de consumidores.

Dada la extensión y complejidad del estudio, acá destaco brevemente diez limitantes de la productividad:

1. Desempeño mediocre en productividad agropecuaria: Colombia creció a una tasa de 0.6 % de 2001 a 2016, por debajo de la región que creció 1.8 % y muy por debajo de Perú y Guatemala que superaron el 2.5 %.

2. Dispersión de instrumentos pequeños: instrumentos que no cuentan con la fuerza para crear impacto, pero que requieren una burocracia para ser implementados. Por ejemplo, en innovación, investigación y transferencia de conocimiento y tecnología, tiene el 16 % de los instrumentos pero apenas participa con el 2.8 % del presupuesto.

3. Priorización de subsidios en detrimento de bienes públicos: la participación presupuestal de las intervenciones de mercado es del 57 % frente a 43 % de bienes públicos.

4. Baja participación de la inversión en I+D+I del sector agropecuario: la inversión del Gobierno central disminuyó de 36 % en 2000 a 12 % en 2018. Es decir, en 2000 de 100 pesos de investigación 36 era en temas agropecuarios, en 2018 de 100 pesos apenas se invierten 12.

5. Un campo con precarios avances tecnológicos: solo el 5.2 % de las de UPA introdujeron alguna innovación en su proceso productivo.

6. Los niveles educativos en el sector agropecuario continúan siendo bajos: el 40.9 % de la población rural tiene como máximo nivel educativo alcanzado la primaria básica, adicionalmente el 10.9 % no tiene ningún tipo de educación. Lo que representa dificultades para la adopción de tecnologías y para una mejor comercialización de sus productos.

7. Las fincas productoras son pequeñas: el 70.4 % de las UPA tienen menos de 5 hectáreas. La pequeña propiedad no puede realizar economías de escala, la disponibilidad de mayores recursos humanos, el uso de tecnología, el uso de técnicas sofisticadas y la capacidad de diversificar riesgos. Además de ser pequeñas, la gran mayoría trabaja de forma individual, pues solo el 14.7 % pertenecen a algún esquema asociativo.

8. Alta concentración de la propiedad y alta informalidad: las UPA menores a 10 hectáreas, equivalen al 80 % del total de las UPA, y ocupan el 9 % de la superficie censada. En contraste las de más de 100 hectáreas, representan el 65 % de la superficie censada. La alta concentración de la propiedad se encuentra entre 0.85 y 0.87 del índice Gini (siendo 1 totalmente desigual). Además, el índice de informalidad de la tenencia de la tierra es de 54.3 %.

9. Subutilización uso del suelo para la agricultura: la vocación ganadera corresponde al 7 % (8 millones de hectáreas) del total, pero actualmente se usa el 34 % del suelo para esta actividad (38 millones de hectáreas). Por otro lado, aunque el 13 % del suelo tiene una vocación agrícola (15 millones de hectáreas) sólo se usa el 7 % (6 millones de hectáreas).

10. Vías terciarias en precario estado: únicamente un 25 % de las vías terciarias se encuentran en buen estado (de un total de 142.284km). Sólo el 6 % de esas vías se encuentran pavimentadas (39.5 % en buen estado), el 70 % con afirmado (11.9 % en buen estado) y el 24 % son vías en tierra.

El estudio de Fedesarrollo ofrece recomendaciones por cada una de las limitaciones encontradas. Sin embargo, por temas de espacio, acá solo reseño cinco de sus múltiples recomendaciones:

1. Fomentar la adopción de tecnología agropecuaria: asignar los recursos esperados para aumentar la cobertura del sistema de extensión agropecuaria. Así mismo, el Ministerio de Educación debe fomentar y capacitar a los extensionistas.

2. Priorizar el mejoramiento de vías terciarias: la agenda de inversiones del programa Colombia Rural debe estar atada a una priorización de esfuerzos con el sector privado para identificar aquellas vías terciarias con mayor potencial en la creación de vínculos de proveeduría y generación de encadenamientos.

3. Promover la asociatividad: elemento clave para resolver los cuellos de botella relacionados con la escasez de capital humano y las bajas en calidad, innovación, tecnología y los problemas de comercialización. Además, la asociatividad permite un mayor poder de negociación, menores costos de producción y mayor acceso a mercados.

4. Mejorar los instrumentos de intervención: en vez de crear nuevos instrumentos se deben mejorar los que se tienen, aumentando su eficiencia en la implementación y fortaleciéndolos y modificándolos con base a un sistema riguroso de monitoreo y evaluación,

5. Promover un mercado de tierras que facilite su acceso y disminuir su informalidad: el Estado ha fallado en no consolidar un mercado de tierras que permita un acceso y una asignación eficiente de este factor de producción. Para ello, se debe fortalecer y garantizar la capacidad operativa de la ANT. Así como implementar las acciones del Conpes 3958 “Estrategia para la implementación de la Política Pública de Catastro Multipropósito”

Estas recomendaciones me recuerdan lo que describió Moisés Wasserman en su libro "Educación en Colombia": “Hacer lo evidente no solo no es menos importante, sino que, en sana lógica, debería ser lo primero que hay que hacer”. Por ello, estas recomendaciones deberían implementarse pronto.

Por último, es esencial complejizar el debate agropecuario, que debe ir más allá de una simple dicotomía entre: subsidiar o mejorar la productividad. Potencias agrícolas como Estados Unidos y países de la Unión Europea han entendido que la productividad y los subsidios son más complementarios que excluyentes. En esos países son varias las cadenas que son altamente productivas y a la vez reciben cierto tipo de subsidio. También debemos entender que aquellos países que tiene un robusto Estado de Bienestar, son altamente productivos.

Pero mas allá del debate, el estudio de Fedesarrollo debe ser una de las bases para pasar del potencial a la realidad. Es momento que el Estado deje atrás su apatía —que se confunde con miopía e indolencia— para que haga lo obvio y evidente, y así volver a llevar esperanza y progreso a un campo estancado y empobrecido.