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La Ley de Financiamiento deja por fuera temas fundamentales y ampliamente debatidos en cuanto a beneficios tributarios, impuestos saludables e impuestos verdes.
Lo que se le escapa a la Ley de Financiamiento: ¿otra oportunidad perdida?
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En las semanas pasadas, el Gobierno Nacional a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público, Alberto Carrasquilla, presentó finalmente su proyecto de reforma tributaria o “Ley de Financiamiento”. El objetivo central de esta reforma es aumentar el nivel de recaudo para tapar el hueco fiscal de 14 billones de pesos que deja un aumento del gasto y una menor tasa de tributación en renta de las empresas.
Con ese fin, la reforma incluye un amplio paquete de medidas. Algunas de estas son: (i) la eliminación de las exenciones y exclusiones al IVA de algunos productos incluidos en la canasta básica; (ii) un mayor impuesto a la renta a personas naturales con ingresos mayores a 33 millones de pesos; y (iii) un impuesto al patrimonio a personas con patrimonios mayores a $3.000 millones. También se busca combatir la evasión y elusión a través de planes de normalización tributaria (básicamente indultos a los evasores) y el fortalecimiento administrativo de la DIAN.
Después de un análisis exhaustivo del proyecto de reforma, en Dejusticia resaltamos 3 elementos claves que brillan por su ausencia en la reforma actual, y que son de vital importancia para el goce efectivo de los derechos de los colombianos. De igual manera, creemos que son alternativas de financiamiento importantes en un momento en donde el Gobierno necesita más recaudo. Primero, no encontramos un desmonte importante de los abundantes beneficios tributarios que existen hoy en el Estatuto Tributario (con excepción a las exenciones al IVA). Tampoco encontramos una propuesta de evaluación sistemática y periódica de los beneficios vigentes. Segundo, se quedaron por fuera (nuevamente) los impuestos saludables, en particular el impuesto a las bebidas azucaradas. Tercero, no se encuentra en la reforma una propuesta de reestructuración de los impuestos a las emisiones de carbono, el cual es tremendamente necesario para detener la contribución del país al cambio climático. A continuación, profundizamos en cada uno de estos elementos.
Beneficios tributarios en Colombia: pérdida de recursos y de equidad
Un beneficio o incentivo tributario es cualquier tipo de exención, deducción o crédito en el pago de impuestos, que se le hace a algunas personas y empresas, con la idea de incentivar sectores estratégicos en el desarrollo económico y social de un país. Las tarifas diferenciadas en el impuesto a la renta que se pagan en los sectores de hotelería y minería, o las tarifas diferenciadas de IVA que pagan las empresas ubicadas en zonas francas, son algunos ejemplos de estas gabelas tributarias.
Según un inventario realizado por la DIAN en el año 2016, el Estatuto Tributario contaba con 253 beneficios tributarios, la mayoría de estos de carácter permanente. Al comparar esta cifra con países de la región, Colombia se destaca por tener un número superior al promedio de beneficios otorgados en los países de América Latina. Por todo lo anterior, diferentes entidades de desarrollo internacionales como la OCDE o el Banco Mundial, han expresado su preocupación y le han sugerido explícitamente al gobierno colombiano eliminar el exceso de beneficios y tratamientos especiales que hacen que el sistema tributario colombiano sea complejo e inequitativo.
En realidad, el exceso de beneficios tributarios trae consigo varios problemas. En primer lugar, hacen que el sistema tributario sea más regresivo al favorecer a los grupos de mayores ingresos de la población. En general, los incentivos tributarios benefician en mayor proporción a quienes ya perciben algún tipo de ingreso significativo. De esta manera, las personas y empresas con más ingresos terminan pagando menos impuestos de los que deberían, lo cual no es deseable en ningún sistema tributario que busca mitigar la desigualdad. En segundo lugar, demasiados beneficios terminan afectando los recursos que el Estado recibe por concepto de impuestos.
Para 2017, lo que se dejó de recaudar por estos beneficios en el impuesto a la renta representó alrededor del 1,2% del PIB, una cantidad de recursos que no es nada despreciable si se tienen en cuenta las necesidades fiscales del Estado en muchos frentes. Adicional a esto, los beneficios están sujetos a dinámicas políticas que llevan a una modalidad de gobierno opaca y sin rendición de cuentas. De hecho, estos beneficios no pasan por el mismo proceso de escrutinio presupuestario que los programas de gasto directo.
Es decir, mientras que el Presupuesto General de la Nación y los programas de gasto son debatidos en el Congreso, la designación y conveniencia de los incentivos tributarios nunca es debatida públicamente, y pasa de agache en las reformas tributarias. Esto último genera una economía política compleja, en donde los grupos de interés, a través del lobby, logran ejercer influencias para obtener tratamientos especiales sin ningún tipo de evidencia empírica que respalde estas iniciativas.
Todo esto resulta en una política pública en donde, por un lado, se están perdiendo recursos importantes y, por el otro, se fomenta prácticas clientelistas y se aumentan los niveles de desigualdad. Lo más preocupante es que la Ley de Financiamiento propone más regalos tributarios, en vez de un desmonte de estos. ¿Cómo pretende conseguir recursos para la educación pública, la salud, la vivienda y demás obligaciones sociales del Estado si se están dejando de recoger aproximadamente 9 billones de pesos anuales por estos beneficios? ¿Cómo pretendemos que la política fiscal reduzca la desigualdad (medida por el coeficiente de GINI) si las personas (jurídicas y naturales), que más deberían tributar, no lo hacen por estas dádivas que consiguen en estas reformas?
Por todo lo anterior, es una pena ver que la Ley de Financiamiento le haga el quite a esta problemática, y que tampoco proponga un mecanismo que evalúe los resultados e impactos de los beneficios tributarios otorgados. Aunque existe evidencia contundente que muestra que los beneficios dados a usuarios de zonas francas o a compañías del sector extractivo no han dejado aportes significativos en cuanto a productividad, empleo o crecimiento económico; creemos que un mecanismo de evaluación institucional dejaría más clara la ineficacia de esta política para generar desarrollo, al igual que resaltaría las inequidades e injusticias que ésta produce.
Impuestos saludables: Un impuesto a las bebidas azucaradas que lleva a hábitos más saludables
De acuerdo con la Encuesta Nacional de la Situación Nutricional (ENSIN), entre el año 2005 y el año 2010, el porcentaje de personas con exceso de peso en Colombia aumentó en un 10%. Este incremento se concentró, además, en el grupo de niños y niñas entre 5 y 17 años, quienes aumentaron su prevalencia de exceso de peso en 26%. Adicionalmente, cifras de la Organización Mundial de la Salud del 2014 ubican a Colombia dentro del grupo de países con una prevalencia de sobrepeso intermedia- superior (entre 40 y 59,9%).
Las cifras son preocupantes, ya que la obesidad (o el sobrepeso) son factores de riesgo de enfermedades crónicas no transmisibles (en adelante ECNT) como la diabetes, diversos tipos de cáncer, accidentes cerebrovasculares y cardiopatías, las cuales, en 2010, ocasionaron la mayoría de muertes en el país (84% para mujeres y 64% para hombres). Ahora bien, aunque todas estas no se pueden relacionar directamente con el exceso de peso, si se puede afirmar que de las primeras 13 causas de muerte, 5 estaban relacionadas con índices de masa corporal elevados.
Con esta evidencia en mente, es clara la necesidad de implementar políticas de salud pública de prevención y atención al sobrepeso de las personas en Colombia.
Un impuesto adicional a las bebidas azucaradas es una medida costo-efectiva de hacerlo. El consumo frecuente de bebidas azucaradas está altamente relacionado con el sobrepeso y la salud de las personas. En el contexto nacional, los datos de la ENSIN muestran un porcentaje considerable (81,2%) de personas que consumen algún tipo de bebida azucarada frecuentemente, siendo entonces uno de los principales problema a atacar.
En primer lugar, el uso de impuestos para promover hábitos de consumo saludables y reducir el exceso de peso, es una práctica muy común que responde a conceptos básicos de economía. Este tipo de impuestos son catalogados como impuestos piguvianos.
Desde la teoría económica, estos impuestos se utilizan para corregir externalidades negativas de los mercados. En este caso, la externalidad negativa proveniente del mercado de productos comestibles ultraprocesados con bajo valor nutricional son los problemas de salud anteriormente mencionados. En este contexto, un impuesto del 24% a las bebidas azucaradas reduciría la obesidad de los hogares de ingresos más bajos entre un 5% a un 10% y en los hogares de ingresos medios la reducción sería entre 5% y 8%.
En segundo lugar, además de ser una medida que no produce costos económicos ni sociales significativos, también genera recursos tributarios importantes para la financiación del sistema de salud. De acuerdo a un estudio elaborado por investigadores de la Universidad Javeriana, la implementación de un impuesto de 20% a las bebidas azucaradas aportaría aproximadamente un billón de pesos más al fisco.
La propuesta de gravar las bebidas azucaradas fue impulsada por el ex Ministro de Salud Alejandro Gaviria, en la reforma tributaria de 2016, pero fue archivada en el Congreso con argumentos muy cuestionables debido su pobre respaldo en evidencia científica. Países como Francia, Chile, México, Reino Unido, y algunas ciudades de EEUU han implementado este impuesto con resultados satisfactorios en los hábitos de consumo de las personas (sin contar con los ingresos extras que le entraron al sistema de salud).
En la Ley de Financiamiento presentada al Congreso no se tuvo en cuenta este tipo de impuesto, a pesar de las recomendaciones realizadas por la OMS y la OPS de incluir este tipo gravámenes en la política tributaria nacional. De hecho, la reforma va en contra de estas recomendaciones al aumentar el precio relativo de los productos saludables (aumento del IVA a frutas y verduras). Asi pues, si de verdad el presidente piensa en la salud y bienestar de los niños, como lo ha sostenido reiteradamente para soportar su decreto de dosis mínima, sería apropiado adoptar este impuesto y empezar políticas reales y efectivas de prevención de salud pública para esta población.
Impuestos verdes: Reformular el impuesto a las emisiones de carbono
A principios del mes de Octubre, el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés), publicó su último informe global sobre cambio climático y emisiones de CO2. En este, sostienen que las consecuencias y costes de un calentamiento del planeta de 1,5 grados Celsius serán mucho más drásticos de lo que tenían calculado. Además, el informe afirma que este aumento de temperatura se podría dar en 11 años si no se reducen las emisiones de dióxido de carbono de inmediato. Colombia no puede ser indiferente ante este nuevo panorama, y por lo tanto, debe realizar compromisos reales en cuanto a la deforestación, las emisiones de CO2 y la contaminación.
Al igual que los gravámenes a las bebidas azucaradas, los impuestos verdes, son impuestos piguvianos que permiten compensar monetariamente las externalidades negativas derivadas de los mercados de producción de bienes y servicios que afectan el planeta. Así pues, impuestos como el de las emisiones de carbono o el impuesto a los plásticos de uso único, son elementos que permiten compensar los costos ambientales y sociales de la contaminación y de las emisiones de gases efecto invernadero (GEI).
En Colombia, la reforma tributaria de 2016 creó el impuesto a las emisiones de CO2, el cual empezó a funcionar desde 2017. Se creó con el objetivo de reducir las emisiones de GEI a la atmósfera causadas por el consumo de combustibles fósiles: el que contamina, paga.
La tarifa impuesta fue de $15.764 por tonelada de CO2 emitida y se aplica a todo el contenido de carbono en los combustibles como la gasolina, el kerosene, Jet Fuel, ACPM y Fuel Oil. También se incluye el gas natural para la uso en la refinación de hidrocarburos y petroquímica y el gas licuado de petróleo para la venta a usuarios industriales. En su primer año de implementación, este impuesto recaudó 476.9 miles de millones de pesos.
Ahora bien, aunque es un paso muy importante que se haya creado este impuesto, es necesario reformularlo para mejorar sus impactos. En primer lugar, el impuesto no grava las emisiones de CO2 provenientes del gas natural y del carbón. ¿Un impuesto a emisiones de carbono que no grava al carbón? Así es. Esto hace que el porcentaje de las emisiones que cubre el impuesto solo sea de 24%, mientras que en países de la región en donde se ha implementado el impuesto, como México o Chile, sea de 63% y 50% respectivamente. Lamentamos que la reforma que está siendo discutida en el Congreso, no contenga una reformulación a esta cobertura. Para que el impuesto tenga un impacto real, debe gravar la mayoría de emisiones de GEI que le sea posible.
En segundo lugar, la tarifa actual no logra cubrir los costos sociales derivados de las emisiones de CO2. El reciente premio Nobel de economía, William Nordhaus, calculó el costo social de las emisiones de carbono en 35 dólares para 2015. Aunque el costo social de la degradación ambiental para Colombia pueda ser distinto al global, 5 dólares (la tarifa hoy en día) dista mucho de esos 35 dólares. Según la Comisión de Alto Nivel sobre los Precios del Carbono, el precio que deben tener las emisiones para la consecución de las metas relativas a la temperatura establecidas en el acuerdo de París, debe estar, como mínimo, entre 40 y 80 dólares por tonelada de CO2 para 2020. La Ley de Financiamiento ha ignorado este tipo de análisis y tampoco incluye en su propuesta un ajuste de la tarifa.
Así pues, si el gobierno desea continuar avanzando en su lucha contra el cambio climático, recomponer estos aspectos del impuesto al carbono (y por qué no incluir un impuesto a otros plásticos de uso único) es fundamental; la reforma tributaria que está en curso es una oportunidad perfecta para hacerlo.
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