Qué son y para qué sirven las Circunscripciones Transitorias de Paz

May 27, 2021

Luis Fernando Trejos Rosero

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Frente a la decisión de la Corte Constitucional de revivir las curules de paz, recordamos qué son y cuál es su objetivo en la superación del conflicto.

Esta columna fue escrita en coautoría con Reynell Badillo Sarmiento.

Teniendo en cuenta el reciente fallo de tutela que revivió las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz (Ctep), es importante saber que estas fueron establecidas en el punto 2.3.6 del Acuerdo de Paz que firmaron el gobierno de Juan Manuel Santos y la desmovilizada guerrilla de las Farc-EP. La región Caribe cuenta con cuatro de las dieciséis circunscripciones y, en algunas de estas zonas, aun hay presencia de grupos armados ilegales y de los riesgos electorales tradicionales. Así, lo que se pretende en este texto es sopesar las bondades de estas circunscripciones frente a los riesgos que estas plantean para las mismas poblaciones y proyectar escenarios de acuerdo a la realidad política, social y económica de los municipios en donde se ubican. Además, se analiza la importancia de las Ctep en el proceso de construcción de paz y la consolidación del posacuerdo en el Caribe colombiano.

El Acuerdo de Paz suscrito por el gobierno de Juan Manuel Santos y la desmovilizada guerrilla de las Farc-EP dispone en el punto 2.3.6 el compromiso del Gobierno Nacional de crear 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz en los territorios con poblaciones afectadas por el conflicto armado. Esto buscaba darles representación política a las víctimas de la violencia que habitan los territorios más afectados por la confrontación armada y restituirles el ejercicio pleno de sus derechos políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales. Estas circunscripciones tienen carácter transitorio (solamente funcionarían para los periodos 2018-2022 y 2022-2026) y se sumarían a las 166 curules que actualmente conforman la Cámara de Representantes.

El Proyecto de Acto Legislativo 017/2017 Cámara y 05/2017 de Senado estableció que 167 municipios del país albergarían las 16 circunscripciones. De estos, 40 se encuentran en la región Caribe, ubicados específicamente en los departamentos de Bolívar, Sucre, Cesar, La Guajira, Magdalena, y Córdoba. Es decir, la región contaría con cuatro Ctep (las circunscripciones 8, 12, 13 y 14).

A pesar de la importancia de estas circunscripciones en el proceso de construcción de paz y la consolidación del posacuerdo, las discusiones desde la academia sobre su conveniencia o no y los efectos que causarían en el panorama electoral regional han sido pocas. Resulta pertinente preguntarnos: ¿cuál es el panorama regional de las cuatro Ctep en el Caribe colombiano? ¿Y el diseño institucional planteado resulta suficiente para otorgar representación real a las víctimas y resarcir los daños causados por la violencia?

Esto dice la teoría sobre las circunscripciones electorales y así funciona en Colombia

Teóricos, como Soldevilla, definen la circunscripción electoral como “aquel conjunto de electores que conforma la base para que sus votos se repartan entre un número determinado de escaños”. Para este autor, este es el elemento más importante de todo sistema electoral, ya que de su configuración depende en gran medida la repartición de los escaños en los cuerpos colegiados. Siguiendo a Nohlen, podemos establecer tres configuraciones distintas para las circunscripciones: una delimitación de tipo nacional (todo el territorio del país es utilizado como circunscripción), una delimitación político-administrativa (dividir los escaños entre unidades político-administrativas, ya sean provincias, estados, regiones o departamentos) y una delimitación especial (asignar curules con criterios que no necesariamente atienden a razones territoriales).

Vallés y Bosch aclaran que, aunque las circunscripciones que responden a criterios territoriales son las más comunes, esto no debe hacernos pensar que aquellas que respondan a criterios especiales carecen de legitimidad o sean prescindibles en todos los contextos. La experiencia de Portugal (con circunscripciones para residentes en el extranjero), Nueva Zelanda (con circunscripciones para aborígenes de raza maorí) y países de Europa del Este como Croacia, Bulgaria y Eslovaquia (con circunscripciones reservadas para comunidades étnicas) comprueban que esta asignación está lejos de ser sui géneris.

El Congreso de la República de Colombia es bicameral y utiliza las tres configuraciones de circunscripciones electorales de la siguiente manera: para el Senado, 100 de sus 102 miembros son elegidos por circunscripción nacional. Es decir, que los candidatos y las listas que aspiran ser elegidos en este espacio deben competir por los votos en todo el territorio colombiano. Los dos miembros restantes son elegidos por circunscripción especial para las comunidades indígenas.

La Cámara de Representantes cuenta con 166 curules, cuatro de estas son elegidas a través de circunscripciones especiales: dos para comunidades afrodescendientes, una para las comunidades indígenas y una para los colombianos residentes en el exterior. Las curules restantes se eligen a través de 33 circunscripciones territoriales (los 32 departamentos más el distrito capital), lo que quiere decir que cada una de estas divisiones político-administrativas tendrá derecho a dos representantes a la Cámara. Además, por cada 365 mil habitantes o fracción mayor a 182.500 que tengan en exceso sobre los primeros 365 mil habrá derecho a un representante más. Adicionalmente, a partir del 2018, quien obtenga la segunda mayor cantidad de votos en las elecciones presidenciales ocupará una curul adicional en el Senado y su fórmula vicepresidencial la ocupará en la Cámara de Representantes.

En este sentido, la figura de circunscripciones especiales no es una creación exclusiva del Acuerdo de Paz y tampoco es una invención del ordenamiento jurídico colombiano. Por el contrario, muchos países ya han hecho uso de ellas y desde la teoría política se mencionan con normalidad como garantes de la representación de grupos sociales minoritarios o étnicos. Siendo así, lo novedoso del Acuerdo de Paz no son las circunscripciones especiales en sí mismas, sino su asignación a comunidades afectadas por el conflicto armado.

Así están diseñadas las circunscripciones transitorias especiales de paz

La elección de los 167 municipios que conformarán las circunscripciones especiales de paz responde a los criterios de priorización que se establecieron en el punto 1.2 del Acuerdo de Paz y que fueron reafirmados en el Decreto 893 del 28 de mayo de 2017 para la creación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (Pdet). Lo anterior pensando en los territorios más afectados por el conflicto armado y que necesiten una mayor inclusión a fin de resarcir los daños causados por la violencia.

Uno de ellos es la pobreza, medida a través del Índice de Pobreza Multidimensional (IPM), de bases de datos provenientes del Departamento Nacional de Planeación (DNP) y del censo realizado en el 2005. También fueron priorizadas aquellas poblaciones que fueron escenario de acciones armadas y hechos victimizantes como consecuencia de la violencia.

Debe entenderse que este era un requisito imprescindible dada la delimitación misma que se hizo en el Acuerdo de Paz al llamarlas “zonas especialmente afectadas por el conflicto”. Para este criterio, el Decreto 893 del 2017 menciona que “se agruparon las variables en dos componentes”: la intensidad de la confrontación armada (acciones de las Fuerzas Militares y de los grupos al margen de la ley) y las “variables de victimización” (tasas de homicidio, secuestro, masacres, despojo, desplazamiento, víctimas por minas antipersona, desaparición forzada y asesinatos de sindicalistas, autoridades locales, periodistas y reclamantes de tierras).

Otros criterios de priorización fueron la debilidad institucional y la presencia de cultivos de uso ilícito y otras economías ilegales, las variables para estos incluyeron las hectáreas de cultivos de coca, el índice de vulnerabilidad, exportación ilegal de minerales y contrabando, y el esfuerzo integral de cierre de brechas. Lo anterior, de acuerdo a informes producidos por la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (Unodc), el Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (Simci) y organismos estatales como el Departamento Nacional de Planeación (DNP).

Esta selección debe observarse también a la luz de lo que el Acuerdo de Paz plantea como el “enfoque territorial”, entendido como la necesidad de “reconocer y tener en cuenta las necesidades, características y particularidades económicas, culturales y sociales de los territorios y las comunidades”. Las Ctep entonces materializan este enfoque y permiten que sean las comunidades afectadas por el conflicto las que planeen e implementen la transición hacia el posacuerdo. A través del otorgamiento de representación política se espera que sean las víctimas las que decidan cuáles son sus necesidades más apremiantes y de qué manera satisfacerlas.

Dada la centralidad de las víctimas en las Ctep, se establecieron restricciones para la postulación de candidatos con el objetivo de evitar su cooptación por parte de grupos políticos tradicionales o actores armados. Por un lado, los candidatos podrán ser inscritos únicamente por organizaciones de víctimas, de campesinos o sociales (incluyendo las de mujeres), por grupos significativos de ciudadanos (que, de acuerdo al Proyecto de Acto Legislativo No. 017/2017 Cámara de Representantes y 005/2017 Senado, significaría un respaldo equivalente al 10 por ciento del censo electoral de la circunscripción en cuestión, con la excepción de que en ningún caso se necesitarán más de 20 mil firmas), por las campañas legalmente constituidas y, en caso de que en la circunscripción haya presencia de territorios étnicos, por consejos comunitarios, los resguardos y las autoridades indígenas en sus territorios, debidamente reconocidos y en coordinación con sus respectivas organizaciones nacionales.

Adicionalmente, fueron impuestas algunas restricciones, como la imposibilidad de los partidos y movimientos políticos que cuentan con representación en el Congreso de la República o con personería jurídica y del partido político que surgió del tránsito de las Farc-EP a la actividad política legal de postular candidatos a alguna circunscripción.

Tampoco podrán postularse los miembros de los grupos armados al margen de la ley que hayan suscrito un acuerdo de paz con el Gobierno Nacional y/o se hayan desmovilizado de manera individual. En adición, ningún grupo significativo de ciudadanos u organización social podrá inscribir listas de candidatos simultáneamente en las circunscripciones de paz y cualquier otra circunscripción. Sobre este último punto, la Misión de Observación Electoral (MOE) señaló que la redacción del inciso no dejaba claro si la restricción es a que una misma organización inscriba candidatos en dos Ctep o a que inscriban dos candidatos en circunscripciones de diferente naturaleza (Ctep y circunscripciones reservadas para grupos afrodescendientes, por ejemplo).

Por último, debe tenerse en cuenta el hecho de que los postulantes deberán acreditar la condición de víctima a través de una certificación expedida por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (Uariv) o un acto administrativo que certifique el ministerio público. Además, deben haber habitado en el territorio de la circunscripción durante tres años anteriores a la fecha de la elección.