Retos y Oportunidades para la transformación del campo: Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial

Sep 13, 2017

Irina Junieles

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El punto Uno del acuerdo de paz consagra los compromisos centrales en materia de tierras con el título Hacia un nuevo campo colombiano: Reforma Rural Integral. El objetivo que anuncia es sentar las bases para la transformación estructural del campo, crear condiciones de bienestar para la población rural y asegurar una paz estable y duradera.

Es fácil perderse en esa maraña normativa de la reglamentación normativa del Acuerdo, sin embargo, a modo de balance, en materia de tierras se han dictado a la fecha: 8 decretos presidenciales (de los cuales uno ya fue declarado inexequible[1]) y una resolución de la Agencia Nacional de Tierras (ANT). Los mayores adelantos apuntan a regular el ordenamiento de la propiedad, y los programas territoriales para renovar los territorios, pues los planes nacionales aún son una masa amorfa.

Uno de los ejes de la Reforma Rural Integral es la construcción de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) con los que se busca acelerar la transformación estructural del campo para que se viva mejor, reversar los efectos del conflicto y contribuir a la reparación y reconciliación en los territorios.

¿En qué van los PDET y los PATR?

Los PDET implican la construcción participativa de Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR), que guiarán durante 10 años las inversiones públicas en las subregiones priorizadas. La entidad líder en su construcción es la Agencia de Renovación del Territorio (ART), hoy por hoy, la única entidad del Estado con presencia regional para implementar las disposiciones del Acuerdo que apuntan a la transformación social.

Su reglamentación, escueta por cierto, está consagrada en el Decreto 893 de 2017, actualmente bajo análisis de la Corte Constitucional. Ese decreto se limita a plantear su objeto, finalidad, cobertura geográfica, enfoques, principios, características generales de los planes de acción para la transformación regional y algunos artículos que permiten asegurar la inclusión de la perspectiva étnica y cultural.

Desde el mismo Acuerdo se planteó que los PDET cubrirían 16 subregiones del país, priorizadas de acuerdo a los siguientes criterios: mayores condiciones de pobreza, impacto del conflicto armado, debilidad institucional y presencia de cultivos ilícitos u otras formas de economía ilegal. Para la toma de la decisión final la ART ha planteado que se tuvo en cuenta:

1. Áreas de cultivos ilícitos en la región (según el Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos - SIMCI 2015).

2. Grado de afectación por minas en cada municipio de la región (según Plan Estratégico 2016-2021 de la Dirección para la Acción Integral contra las Minas Antipersonal).

3. Presencia de Contratos Plan en la región.

4. Presencia de sedes regionales de la ART.

5. Presencia de Zonas Veredales de Transición en ese territorio.

6. Participación en sistemas de ciudades.

Con esos criterios, según el Decreto 893, hoy las zonas PDET son: Alto Patía – Norte del Cauca, Arauca, Bajo Cauca y Nordeste Antioqueño, Catatumbo, Chocó, Cuenca del Caguan y Piedemonte Caqueteño, Macarena – Guaviare, Montes de María, Pacífico Medio, Pacífico y frontera Nariñense, Putumayo, Sierra Nevada y Perijá, Sur de Bolívar, Sur de Córdoba, Sur del Tolima y Urabá Antioqueño.

Estas subregiones están integradas por 1630 veredas ubicadas en 170 municipios. Según el Acuerdo de Paz, en la medida que se avance con esas zonas, se podrá escoger otras, sin embargo no existe claridad en torno los mecanismos para ello. Mientras tanto, en todo el país, sin distinción, deberán adelantarse los planes nacionales para la Reforma Rural Integral, que es otro compromiso del punto uno de tierras.

Ahora bien, más allá del Decreto 893, a la fecha no se cuenta con un protocolo público que contenga el procedimiento y metodología de construcción de los PATR y los PDET, sin embargo dado que esta construcción ya empezó en los territorios, ha sido posible ir conociendo algunos aspectos del procedimiento, que platea tres niveles de participación para desarrollar en un apretado cronograma que debe estar terminado a mayo de 2018:

Primer paso: el nivel veredal. La ART dividirá cada uno de los 170 municipios en varios Núcleos Veredales, es decir, en grupos de veredas y caseríos que en una preasamblea comunitaria designaran delegados para conformar grupos motores (una especie de secretaria técnica) quienes se reúnen para construir una visión de desarrollo productivo y social del municipio. Este consenso comunitario que construyen los grupos motores, vuelve a cada núcleo veredal, donde en asamblea general se aprueba el Pacto Comunitario por la Renovación Territorial.

Como ejemplo, se muestra en la gráfica, la división en 5 núcleos veredales realizada para el municipio de María la Baja (Bolívar), uno de los 15 que conforman el PDET Montes de María.

Segundo paso: el nivel municipal. Con el insumo que resulta de las veredas, los delegados o delegadas que designen los núcleos veredales concertarán un Pacto Municipal de Renovación Territorial con las prioridades del municipio. En esta fase de formulación ya no solo participan las comunidades sino el sector privado, la institucionalidad pública local, las organizaciones sociales, entre otros actores.

Tercer paso: el nivel Regional. Como quien construye una pirámide, los delegados y delegadas de los municipios que conforman la subregión deberán aprobar el Plan subregional. Al final tendremos 16 PATR de 16 PDET en todo el país, los que durante mayo de 2018 se socializarán desde el nivel regional en los departamentos, municipios y veredas, así como con todos los sectores del ámbito nacional.

Retos y oportunidades en torno a los PDET

Un mecanismo de esta naturaleza entraña una oportunidad extraordinaria de transformación de la vida rural, con incidencia desde su base, que llena de contenido la idea de construcción de paz territorial. La presencia hoy de funcionarios de la ART en muchos de esos 170 municipios es una muestra de que es posible construir la paz con presencia estatal civil contundente y no solo con fuerza pública, como ha ocurrido hasta ahora en muchas zonas. Ello implica pasos firmes para recobrar la confianza en el Estado, fracturada en los territorios priorizados por años de abandono o de acción con daño, y, en su lugar, construir desde y con las regiones el plan de vida que asegure la paz y estable y duradera.

También para las comunidades implica la oportunidad de trascender el asistencialismo con que llegan proyectos gubernamentales a las regiones, así como superar la inmediatez con la que en muchos casos se toman decisiones de inversión que ahora implicarían la planificación colectiva del territorio entre actores diversos.

Justamente por eso es necesario proteger este proceso y asegurar su victoria frente a los retos que le sobrevienen, y que luego de distintos escenarios de análisis donde ha participado Dejusticia con comunidades, organizaciones sociales, campesinas y de población desplazada de algunos departamentos del Caribe, empiezan a mostrar en forma clara los retos que afronta esta contrarreloj de los próximos 9 meses. Veamos algunos de estos:

1. En relación con el alistamiento, diseño y ejecución de los PDET

Claridad frente al presupuesto. Si bien la ART ha planteado que para la financiación de los PDET, el Gobierno Nacional y las entidades territoriales contarán con los recursos del Presupuesto General de la Nación, del Sistema General de Participaciones, del Sistema General de Regalías, así como de diferentes fuentes de financiación (públicas o privadas y de cooperación internacional), no hay claridad ni información específica en relación de los recursos de los cuales se dispone para los primeros cinco años. Tener información de este tipo es clave para la estructuración de los planes.

La dirección y el equipo PDET debe estar fuera de las manos de la politiquería. A más de un político se le está aguando la boca con la posibilidad de imponer cuotas burocráticas y, sobre todo, quedarse con la dirección política de los PDET y la capacidad de incidencia en municipios para dominar la información que se recoja y las decisiones sobre los presupuestos de los proyectos que se ejecutarán.

Además, no hay que perder de vista que, si bien aún no está expedida la norma que crea y reglamenta las Circunscripciones Especiales de Paz, estas están pensadas para los lugares donde se ha priorizado la Reforma Rural Integral y contarán con un Representante a la Cámara por cada zona PDET. Tal como pinta el proyecto de creación de las circunscripciones que se discute en el Congreso de la Republica, las elecciones serían el 11 de marzo de 2018, lo que coincide con las de discusiones finales de los pactos municipales. Ello podría enturbiar los procesos.

Transparencia en torno a las estrategias de ejecución de los proyectos. Es fundamental que la ART visibilice cuáles son los métodos que se utilizarán para la ejecución presupuestal de los recursos de PDET. En región, hemos asistido en el marco del cumplimiento de la ley de víctimas, al fracaso de proyectos desarrollados por grandes operadores nacionales sin presencia permanente ni conocimiento de las peculiaridades de los territorios, que no deberían repetirse.

De igual forma, es fundamental que las organizaciones de base con capacidad de gestión puedan participar en la ejecución, con las garantías necesarias que disponga la ley, de tal forma que tenga mayor impacto en la economía local y genere nuevas capacidades en las poblaciones intervenidas. Para eso será necesario que la ART disponga de profesionales que apoyen metodológicamente la construcción de los proyectos y que luego acompañen su ejecución.

Continuidad de los equipos en terreno. Dado el corto lapso para la construcción de los planes, que implica garantizar espacios de participación en relación con habitantes de 1630 veredas del país, es fundamental que no haya interrupciones en la contratación de los equipos que estarán en cada uno de los municipios. Ello evitaría que se trabe la gestión que estos desarrollan con el argumento del cierre del año fiscal que suele dar lugar a la terminación de las órdenes de prestación de servicios.

Duele ver en región experiencias anteriores en, por ejemplo, reparación colectiva o con procesos de acompañamiento para el retorno y la reubicación de víctimas del conflicto armado, que la Unidad para las víctimas interrumpe dos o tres meses del año por falta de contratación o por recursos insuficientes para el desplazamiento en terreno de funcionarios y contratistas.

2. En relación con el procedimiento y la metodología.

Debe haber claridad y amplia divulgación de la metodología de trabajo en todos los niveles. Los acuerdos que se aprobarán en las asambleas de veredas, municipios y subregiones deben ser el resultado de escenarios de participación real e informada, donde las comunidades y organizaciones sociales, que ordinariamente no cuentan con acompañamiento ni asesoría, puedan ver reflejada su visión de desarrollo. A la fecha, la ART no ha revelado en un documento público con detalle la metodología de las asambleas donde se tomarán las decisiones, a pesar de que ya arrancaron las preasambleas.

El Tiempo. Las observaciones recogidas de los primeros ejercicios en terreno (septiembre de 2018) muestran que es necesario desarrollar varias reuniones informativas en vereda antes de iniciar con las preasambleas en núcleos veredales, además es fundamental dar el espacio para que las comunidades ordenen la información que necesitan llevar al escenario de toma de decisiones. Los funcionarios de la ART deben dedicar el tiempo a cada ejercicio de núcleo veredal, y de ser necesario repetir preasambleas hasta que se asegure la comprensión plena del ejercicio, y no se desperdicie la oportunidad de profundización democrática.

Hay que garantizar la representatividad de las comunidades y organizaciones sociales en las asambleas veredales, municipales y subregionales. Esto implica que el personal de la ART tiene que conocer muy bien el contexto de cada subregión y hacer una identificación juiciosa de las organizaciones sociales presentes en el territorio, que no puede pasar solo por las bases de datos, la mayoría desactualizadas, de la institucionalidad local. El esquema de participación debe impedir la falsa representación que ocurre en algunos sectores de la gran industria agrícola, donde se crean asociaciones sin autonomía para organizar la producción.

Ese conocimiento del territorio tiene también que permitirles concertar los mejores momentos para desarrollar las asambleas, respetando los tiempos de las comunidades y las dinámicas de sus habitantes. Por ejemplo, la época de cosecha de septiembre se acerca para quienes se dedican al campo y así como puede significar una oportunidad que aproveche la presencia masiva en lugares de comercialización de los productos, también puede convertirse en un obstáculo que dificulte la participación.

Vale la pena anotar aquí, que en algunos sectores sociales hay preocupación frente a la propuesta de la ART, de que los concejales y diputados participen en la construcción de los pactos del nivel municipal y del plan regional, pues este proceso corre paralelo a las campañas electorales ordinarias de 2018, que pueden empañar el proceso participativo del PDET.

Construir sobre lo construido. Muchas de las comunidades y organizaciones sociales donde se construyen los PDET tienen claridad sobre el diagnóstico y las prioridades en su región. Por eso, no sólo deberán articularse los planes institucionales (Plan de Desarrollo Municipal, Planes de Vida de comunidades étnicas, o Planes de Reparación Colectiva, Programas Nacionales de Erradicación de Cultivos de Uso Ilícito - PNIS, entre otros), sino también, y de manera relevante, los planes comunitarios sobre desarrollo rural que han venido construyendo durante años esas organizaciones.

En relación con este tema vale resaltar que a la fecha no se conoce como se realizará la articulación con los Planes de Desarrollo de los municipios y departamentos, dado que es posible que los mismos tengan que modificarse para engranarse al Plan de Renovación. Además deberá manejarse con filigrana el trabajo entre municipios, que en algunos casos pertenecen a varios departamentos, en los que seguramente habrá que hacer inversiones conjuntas.

El tema étnico. La construcción de los PDET no puede desconocer las disposiciones del capítulo étnico de los Acuerdos, en consecuencia es fundamental respetar la autonomía, gobierno propio, no regresividad y consulta garantizados también constitucionalmente.

3. En relación con los consensos establecidos en los pactos veredales y municipales

Que no se convierta en la suma de proyectos aislados. Los proyectos que harán parte de los PDET se enfocarán en 8 pilares: 1. ordenamiento social de la propiedad rural y uso del suelo; 2. reactivación económica y producción agropecuaria; 3. educación rural; 4. vivienda, agua potable y saneamiento; 5. salud rural; 6. derecho a la alimentación; 7. reconciliación, convivencia y paz; 8. infraestructura y adecuación de tierras. El desarrollo de proyectos alrededor de estos temas no puede convertirse en la suma de un proyecto más otro proyecto, sino que deben tejer en el territorio los temas producto de la planeación definida colectivamente el PART.

Blindar lo acordado en los grupos veredales (UBT) para que tenga incidencia real en el Plan subregional. Dado que la visión de desarrollo será construida en diálogo con todos los actores del territorio, incluyendo entre otros el sector privado, que suelen contar con mayores herramientas, es necesario generar condiciones de equilibrio en la participación acompañando a comunidades y organizaciones sociales para garantizar su incidencia real, así como disponer de mecanismos efectivos que hagan vinculante las concertaciones de las bases.

Cumplir lo pactado para consolidar la confianza en el Estado. Algunos habitantes de municipios priorizados en el marco de la estrategia de la antigua Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial[2], recuerdan haber desarrollado planes semejantes a los que hoy se proponen con los PDET y PART. Se trató en su momento de concertar la hoja de ruta del progreso rural en comisiones veredales que hicieron el ejercicio de priorizar y concertar su desarrollo con el Estado. No obstante, critican duramente que en muchos casos estos planes fueron ignorados a la hora de tomar las decisiones de inversión, frustrando la confianza depositada en la institucionalidad y los procesos. Seria urgente entonces que esos planes construidos hoy puedan tenerse en cuenta como insumo para el Plan.

Apuntes para afrontar el reto PDET

Es fundamental garantizar las mejores condiciones para la implementación práctica de los Acuerdos. Para ello, será necesario superar los riesgos que hemos venido planteando, para lo cual hemos buscado dar pistas en cada uno de los retos, de manera general:

- La ART debe lograr un profundo conocimiento del contexto de cada subregión PDET, especialmente de las transformaciones forzadas en el uso y propiedad de la tierra que han ocurrido en los territorios. Así mismo, blindar contra lo politiqueria la elección del equipo directivo, ejecutor y facilitador de la ART.

- Debe existir transparencia y celeridad de la ART en la entrega de información sobre presupuesto, equipo disponible, metodología, y también de los resultados de cada etapa de concertación (veredal, municipal, subregional) con actos que visibilicen las conclusiones, para evitar cualquier intento de otros actores por desconocerlas.

- Todos los actores deben establecer estrategias concretas que permitan la articulación estatal entre autoridades territoriales y nacionales, y entre los planes institucionales y comunitarios preexistentes.

- El Estado debe asegurar condiciones de seguridad para los delegados y delegadas escogidos a fin de que ejerzan su papel sin miedo ni presiones

- Todos los actores deben apoyar el fortalecimiento de la veeduría ciudadana en las etapas del ejercicio. De acuerdo con documentos publicados por la ART, el control social comunitario será asesorado por la Secretaría de Transparencia de Presidencia de la República y es fundamental que esto empiece a par que las preasambleas veredales.

- La comunidad internacional que acompaña el proceso de monitoreo y verificación deben garantizar acompañamiento a las comunidades y organizaciones sociales.

- El Ministerio Publico debe ejercer su función preventiva, especialmente en materia de garantía de la participación real y efectiva de los sujetos de reforma agraria en el proceso de construcción de los planes de renovación del territorio.

Es fundamental que en el proceso de construcción e implementación del PDTE todas las autoridades involucradas tengan altos niveles de integridad, honestidad y compromiso con lo público, pues reversar los efectos del conflicto implica superar la profunda desconfianza en el Estado que persiste en los territorios, que también es obstáculo para el desarrollo.

Investigadora Dejusticia*

[1] Decreto Ley 2204 de 2016 sobre Cambio de adscripción de la ART (inexequible mediante sentencia C160 de 2017), Decreto 691 de 2017 para Sustituir Fondo para la sostenibilidad Ambiental y Desarrollo Rural Sostenible en Zonas afectadas por el conflicto, Decreto 902 de 2017 con el Procedimiento para el acceso y formación de tierras, reglamentado a su vez por la Resolución 740 de 2017 expedido por la Agencia Nacional de Tierras, que reglamenta los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad y el Proceso Único de Ordenamiento Social de la Propiedad, Decreto 893 de 2017 sobre PDET, el Decreto 892 de 2017 sobre régimen transitorio para acreditación de alta calidad de licenciaturas en zonas PDET, el Decreto 890 de 2017 con el Plan nacional de construcción de vivienda rural, el Decreto 884 de 2017 con el Plan de Electrificación rural, el Decreto 883 de 2017 con la Inclusión de proyectos mineros en pago de obras, y el Decreto 882 de 2017 que regula el servicio, organización y prestación del servicio educativo en las zonas afectadas por el conflicto. Algunos se encuentran en fase de revisión por la Corte Constitucional.