Una paz austera

Sep 27, 2019

Alejandro Rodríguez Llach

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El Presupuesto General de la Nación refleja un abandono de la Reforma Rural Integral, uno de los puntos más transformadores del Acuerdo Final de Paz

A principios de agosto, el Gobierno Nacional, en cabeza del Ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, radicó en el Congreso el primer proyecto de ley de Presupuesto General de la Nación (PGN) de la presidencia de Duque. El PGN es el documento que indica todas las asignaciones de recursos públicos que el Gobierno pretende otorgar a las entidades de carácter nacional y regional en el año 2020. Después de leerlo y analizar los rubros, comparto algunos comentarios generales y algunas preocupaciones, relacionadas especialmente con la implementación del punto más transformador del Acuerdo Final de Paz, la Reforma Rural Integral.

Comentarios Generales

En términos de transparencia presupuestaria, aunque se destaca la creación de los trazadores presupuestales para la paz, hoy en día el PGN deja mucho que desear. Los rubros que aparecen son globales e indicativos, y no se tiene ningún detalle sobre la destinación de recursos a nivel de programa, y en muchos casos, a nivel de proyecto de inversión dentro de las entidades. Además, esta información no es de acceso público de manera que las organizaciones de la sociedad civil y la ciudadanía puedan estudiarlo y participar en el debate de aprobación. Existe mucho espacio para mejorar la transparencia del PGN, siguiendo criterios internacionales como los propuestos por la International Budget Partnership en su encuesta de presupuesto abierto.

Por otro lado, inquieta el mensaje presidencial que acompañó el proyecto de ley, en donde se enmarca este presupuesto “bajo serios criterios de austeridad, en consonancia con la disponibilidad de recursos”. Así, el PGN pasó de 23,9% del PIB en 2019 a 24,3% en 2020, reflejando una tasa de crecimiento del 9%, que se concentra en el pago de la deuda y en el funcionamiento del Estado. Para el caso de la inversión, se presenta una disminución del 9%. Es especialmente paradójico que se hable de austeridad por falta de recursos, cuando a finales del año pasado en la Ley de Financiamiento el Estado renunció a 9 billones de pesos a través de beneficios tributarios a sectores y actividades específicas.

Preocupa que se introduzca el discurso de austeridad en el país en un escenario de postconflicto. Con la firma del acuerdo, el Estado se comprometió, entre otras cosas, a ampliar la presencia estatal en todo el territorio, solucionar el déficit de provisión de bienes y servicios públicos y reparar integralmente a las víctimas del conflicto armado. Para cumplir estos compromisos, se requiere un esfuerzo fiscal importante. El Gobierno parece desconocer esto.

Además, las experiencias recientes de otros países con las políticas de austeridad no han sido satisfactorias, y si algo han demostrado es que pueden llegar a comprimir más la economía de un país y a desproteger los derechos humanos de su población. Los casos de Brasil, Grecia y Portugal han mostrado los impactos negativos que tiene la austeridad en el crecimiento económico, en el empleo, en la salud, la educación, en la desigualdad y las tasas de pobreza.

Hallazgos relacionados con la Reforma Rural Integral

Existe una desfinanciación importante en entidades claves para la implementación del Punto 1 (Reforma Rural Integral) del Acuerdo. Este punto es uno de los más ambiciosos del acuerdo y el que más necesita esfuerzos fiscales si de verdad se quiere transformar las condiciones sociales y económicas del campo colombiano. La financiación de su implementación es fundamental.

Sin embargo, vemos que la Agencia Nacional de Tierras (ANT), encargada de todos los planes de acceso y formalización de la tierra rural, sufre un recorte presupuestal del 18.9% respecto al PGN 2019. Tampoco existe un proyecto de inversión específico dentro de la ANT que otorgue recursos al Fondo de Tierras, el principal mecanismo de distribución de tierra dentro del Acuerdo. Actualmente, los recursos del Fondo de Tierras salen del rubro de inversión “Dotación de Tierras para garantizar los mecanismos de acceso a sujetos de reforma agraria a nivel nacional”. Desde el 2018 los recursos destinados a este rubro vienen cayendo (-33% en 2019 y -14.7% en 2020). Esto no es congruente con las necesidades de la Agencia, la cual ha suspendido al menos tres Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural (POSPR), necesarios para la distribución de la tierra, por falta de presupuesto para su estructuración.

Por su parte, la Agencia de Renovación del Territorio (ART), que es la entidad encargada de coordinar y apoyar la implementación de los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y de los Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR), obtiene una reducción en su presupuesto del 10.4% para el próximo año. Más preocupante es que el rubro de inversión de “Renovación territorial para el desarrollo integral de las zonas rurales afectadas por el conflicto armado” disminuye en un 20% frente a la asignación del 2019. ¿Cómo pretende el Gobierno impulsar una reforma rural exitosa y socialmente justa si está desfinanciando sus pilares clave?

Por otro lado, el presupuesto para el próximo año de la Agencia de Desarrollo Rural (ADR), que está encargada de estimular la productividad y el desarrollo en el campo colombiano, sufre una reducción del 12.9%. Sucede algo similar con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Sostenible, que es una de las entidades responsables de la construcción de los 16 Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral, y que sufre una reducción del 36.8% en su presupuesto para el 2020.

Otras entidades fundamentales para la Reforma Rural Integral y a las que se les reduce el presupuesto para el próximo año son al Ministerio de Vivienda y a Fonvivienda, las cuales se les recorta el presupuesto de inversión en 14.4% y 6.6% respectivamente. ¿Cómo se construirá e implementará el Plan Nacional de Vivienda Rural si existen menos recursos para las entidades encargadas de éste?

Finalmente, inquieta que al Instituto Nacional de Vías, entidad encargada de la construcción de la red de vías terciarias para comunicar territorios rurales con los mercados, se le reduzca su presupuesto en un 53% frente al PGN 2019. Esto con una infraestructura vial muy pobre en cuanto a vías terciarias. En Colombia hay un 16% de veredas que no cuentan con acceso a una vía y la distancia promedio a la vía más cercana es de 22 km. Adicionalmente, el 75% de las vías terciaras en el país se encuentran en mal estado. ¿Se justifica una reducción de la mitad del presupuesto?

Así pues, teniendo en cuenta que el punto de Reforma Rural Integral es, tal vez, el más transformador del Acuerdo Final de Paz al apuntar a las causas estructurales del conflicto armado en Colombia, resulta preocupante que desde una óptica de asignación de recursos se esté viendo relegado. Si bien es el punto que se lleva el mayor monto de recursos en valores absolutos (74% de los recursos), éstos no se están concentrando en las entidades que están a cargo de los pilares de la reforma. Al observar la información del trazador de Construcción de Paz del Anexo “Gasto en Construcción de Paz”, se observa que el Ministerio de Hacienda es la entidad que más recibe recursos para el Punto 1, mientras que la ANT y la ADR destinan muy poco de su presupuesto para la implementación de la reforma rural (ANT destina únicamente el 20% de sus recursos y la ADR el 1.68%).

En el caso de la ART, aunque destina el 100% de sus recursos a la Construcción de Paz, estos recursos son inferiores a los que destinan otras entidades. Por ejemplo, el Ministerio de Minas y Energías destina más recursos al Punto 1 que la ANT, MinAgricultura, ADR, URT, MinVivienda o Invías.

Una paz minimalista

Este análisis del financiamiento de la Reforma Rural Integral refuerza, al menos desde una perspectiva de asignación de recursos, la tesis de la consolidación de una paz minimalista. Esta visión de paz se ha fortalecido desde el plebiscito y se concentra en la desmovilización y reintegración de las tropas guerrilleras con un enfoque punitivo de los jefes guerrilleros, de las fuerzas militares y de terceros (estos dos últimos con tratamiento especial). Por otro lado, limita las reformas sociales, económicas y políticas que tenía el Acuerdo de Paz en sus puntos 1,2 y 4. El Presupuesto General de la Nación para el próximo año refleja claramente esta tesis al recortar recursos a las entidades más importantes para la reducción de brechas socioeconómicas entre las zonas urbanas y las zonas rurales. Si la intención del Presidente Duque es cumplir con lo acordado y construir una sociedad más democrática, equitativa y justa ¿dónde están los recursos para lograrlo? La paz no se construye a punta de buenas intenciones.