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Aunque no lo vendió como un avance en la implementación, el catastro de Duque da un primer paso para que la transformación del campo que se pactó en el Acuerdo de Paz vea la luz. Eso, sin dejar de tener una impronta uribista.
Con su catastro, Duque aterriza el Acuerdo y le quita un miedo a Uribe
Aunque no lo vendió como un avance en la implementación del Acuerdo, al lanzar su política de catastro rural, el presidente Iván Duque dio un primer paso para que la transformación del campo que se pactó en La Habana entre el gobierno Santos y las Farc vea la luz luego de más de dos años de la firma.
El catastro multipropósito que impulsa Duque con un nuevo documento Conpes, retoma elementos del Conpes de Santos y del proyecto de ley que presentó ese mismo Gobierno y se empantanó en el Congreso. Busca, como ellos, que de aquí a 2025 el país actualice todo su directorio de tierras (hoy solo lo está el 5,6 por ciento del territorio), y por eso con él Duque muestra su cara de “no hacer trizas” el Acuerdo.
Eso aunque la intención del Gobierno con el catastro no parece ser aterrizar el pacto de La Habana.
“Más que verlo como algo necesario para cumplir el punto uno, creo que Duque lo ve como un tema clave para el desarrollo económico. Con o sin Acuerdo, esto toca hacerlo y él lo sabe”, nos dijo un alto funcionario del gobierno que trabajó en la era Santos y siguió con Duque, y que nos pidió no ser citado porque no es vocero.
Siete fuentes que han trabajado el tema en estos dos gobiernos, coinciden en que para sacar adelante la política de catastro fue clave “un papá al que toca responderle”, como nos dijo una asesora del ministerio de Agricultura que también viene de trabajar con Santos.
El papá es el súper consejero presidencial de Duque y cuñado del ex presidente Uribe, Carlos Enrique Moreno, lo que le dio a todo el proyecto una suerte de bendición uribista.
Según una fuente del Departamento Nacional de Planeación, DNP, y otra del Gobierno, el catastro está entre los cinco temas más importantes del tablero de “metas transformacionales” de Moreno, lo que muestra hasta dónde le metió la ficha.
La decisión que muestra el poder de Moreno fue desactivar una vieja pelea entre el DNP y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Igac, lo cual desempantanó el catastro, aunque igual tiene una clara impronta uribista, pues incluye una de las críticas que el ex presidente Álvaro Uribe le hizo al catastro durante la renegociación del Acuerdo.
Un catastro empantanado
Duque lanzó su Conpes sin mencionar el Acuerdo. “Tendremos mayor seguridad jurídica de propiedad, mejor ordenamiento territorial y fortalecimiento fiscal”, dijo.
Ese mismo día su consejero para la estabilización (antes posconflicto), Emilio Archila, sí lo cobró como un logro para la paz.
“Es un mecanismo clave para ordenar el territorio, promover la paz y combatir la inequidad social”, dijo hace unos días durante una visita al Catatumbo, Norte de Santander.
El Acuerdo de Paz crea un Sistema de Catastro Multipropósito que tiene un plazo máximo de siete años para hacer el barrido de todos los predios del país.
Para eso, en 2017 el DNP arrancó unos pilotos de barrido predial en 23 municipios. En ellos fueron finca por finca para ver dónde empieza y dónde termina cada predio, quién es el dueño, hace cuánto, qué uso le dan al suelo, etc.
En paralelo, el Gobierno Santos presentó un proyecto de ley para aterrizar el sistema. Pero nunca pasó ni su primer debate por una pelea entre el Ministerio de Hacienda y el DNP, que querían que el sistema lo regularan varias personas de esos y otros sectores, y los ponentes (la representante liberal Ólga Lucía Velásquez y el senador Antonio Guerra de Cambio Radical) que decían que esa función debía mantenerla el Igac.
Duque no revivió el proyecto al llegar a la Presidencia porque siendo senador del uribismo lo criticó, pero empezó trabajar en el Conpes.
El nuevo catastro lo lidera Moreno
Según coincidieron por aparte dos fuentes del ministerio de Agricultura y dos del DNP, más otra que asesoró el punto agrario del Acuerdo de Paz, lo que tenía trancado al catastro era esa guerra política.
Para eso en noviembre, tres meses después de que Duque llegara a la Presidencia, su consejero Carlos Enrique Moreno lideró la firma de un memorando de entendimiento para meterle el acelerador al catastro.
“Carlos Enrique (Moreno) viene del mundo empresarial y se dio cuenta que no se iba a poder dar el crecimiento económico, si no se resolvía la información física y jurídica de los predios. Yo creo que por eso decidió apersonarse de este tema”, nos dijo una fuente del ministerio de Agricultura.
“Al principio no entendíamos muy bien por qué era tan importante el catastro, pero luego de sentarse con muchos expertos en el tema, él se dió cuenta que era la base para todo”, nos dijo por su lado una asesora de Moreno en Presidencia.
La clave fue que no solo sentó a las entidades que ejecutan el catastro y que estaban en choque, sino a los responsables políticos de sus sectores.
Por eso lo firmaron Presidencia, el Dane (del que depende el Igac), el Ministerio de Agricultura (jefe de la Agencia Nacional de Tierras, ANT) el Ministerio de Justicia (cabeza de la Superintendencia de Notariado y Registro), el DNP, el Igac, la Superintendencia y la ANT.
Lo otro que fue clave es que Moreno lideró el esfuerzo para meter cuatro artículos en el proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo, que ayudan a aterrizar el Conpes.
Los cuatro artículos del Plan Nacional de Desarrollo (del 60 al 64) abren la puerta para que otros gestores catastrales puedan hacer los barridos prediales. También pone una lista de infracciones para esos gestores, que incluye no cumplir con los estándares del Igac para recoger información y le permite a la Superintendencia de Notariado y Registro poner multas.
Y sigue estando encima: hace unos días citó a todas las entidades involucradas en el catastro para leer renglón por renglón cómo salieron esos artículos de las comisiones del Congreso, según supimos por una fuente que estuvo en esa reunión.
Que esos artículos pasen es clave porque, según nos dijo una fuente del DNP, la estrategia es que con esos artículos puedan empezar a aplicar ya el catastro, sin depender de otros proyectos de ley que podrían naufragar en un Congreso en el que Duque no tiene las mayorías.
Otro empujón que lideró Moreno es que ayudó a que el BID y el Banco Mundial dieran un crédito de 150 millones de dólares para financiar el catastro multipropósito, que se había acordado desde el Conpes de Santos y que se liberó en el de diciembre.
Por todo eso, hasta asesores del punto agrario de La Habana ven este Conpes con buenos ojos.
“Construye sobre lo construido, teniendo en cuenta los aprendizajes pasados y los desarrollos de la política en años anteriores y está encaminado en la dirección correcta, y en la línea de lo planteado en el Acuerdo Final”, nos dijo uno de ellos.
Prueba de eso es que, por ejemplo, el catastro multipropósito va a arrancar en los 170 municipios que pactaron el gobierno Santos y las Farc para hacer los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, Pdets.
En concreto, el Conpes dice que en 2022 se deben hacer actualizado 650 municipios, incluyendo todos los municipios Pdets.
Además, el que sea multipropósito (lo que significa que no solo sirve para cobrar impuestos sino también para saber qué hay en los predios y cómo se usan), refleja exactamente lo que se firmó en el Acuerdo y sirve para implementar su punto de tierras.
Esto porque da datos para algunos de sus subpuntos, como el plan focalizado de 10 años de inversiones públicas en las zonas más golpeadas por el conflicto o los planes nacionales de ordenamiento social de la propiedad que deben resolver las disputas por la tierra.
El conpes busca integrar el catastro con el registro de los predios: El catastro es un directorio de tierras que sirve para saber en dónde están las tierras y cuánto podrían valer. Mientras el registro es un listado de quienes son los dueños formales de los predios. Ambas bases de datos históricamente han estado separadas. Por eso lo que busca este Conpes es integrarlas para que haya seguridad jurídica sobre los predios y evitar conflictos de tierras, pues se tendría información precisa y actualizada sobre quienes son sus dueños, hasta donde van sus fincas y cuánto deben pagar de impuestos. También busca que el catastro sea un servicio público y no una función: Eso implica descentralizarlo, lo cual abre el espacio para que otros actores puedan entrar a hacerlo. Esto porque hoy el Igac se encarga de hacerlo en casi todo el país (974 municipios) salvo Bogotá, Medellín, Cali, Antioquia (124 municipios) y Barranquilla, que lo hacen por su cuenta, bajo los lineamientos del Igac. Para romper el monopolio, la política define que también pueden ser gestores catastrales y contratar operadores privados para hacerlo las entidades territoriales (como alcaldías o gobernaciones), los esquemas asociativos (que pueden ser regiones de planeación, asociaciones de departamentos o de municipios, áreas metropolitanas, asociaciones de distritos especiales) las agencias nacionales (como la Agencia Nacional de Tierras) y en casos donde los municipios son muy pobres y tienen baja capacidad institucional, el Igac. Sin embargo, el conpes le quita al Igac a función de inspección, vigilancia y control y se la da a la Superintendencia de Notariado y Registro, SNR, y crea la función de sanción, que hoy no existe, y también se la deja a la SNR. Con esos dos cambios, el Igac pierde poder, pero el Conpes le deja dos caramelos: uno es que sigue siendo la entidad rectora del catastro. Es decir, la que determina las reglas de juego sobre cómo debe hacerse este censo de los predios del país y habilita quién puede hacerlo. El otro caramelo es que la mantuvo en el sector de estadística, como querían en el Igac, y no bajo la sombrilla de Planeación. Busca que haya una misma metodología para hacer el barrido predial: Como ya no solo será el Igac quién haga el catastro y la idea es que puedan entrar otros gestores catastrales, la política propone que todos apliquen una misma metodología de barrido predio a predio, conocida técnicamente como LADM, para que así toda la información podía cruzarse.
A pesar de esos avances, la decisión no deja de tener un trasfondo político y un tinte de uribismo.
El factor político
El catastro tiene una variable política grande porque al actualizarlo los dueños de las tierras, que en muchos casos son las élites políticas de las regiones, deben pagar impuestos sobre su valor real. Por eso siempre ha tenido críticos.
Uno de ellos ha sido el expresidente Álvaro Uribe Vélez, que durante la renegociación del Acuerdo y como cabeza del No puso dos condiciones para el catastro pactado en La Habana.
La primera era que solo las autoridades públicas podían hacer la actualización catastral
Eso implicaba cambiar un punto del acuerdo que dice que “En todo caso, los asuntos de orden catastral, que tengan que ver con las comunidades rurales, contarán con la participación de sus integrantes”. Lo que cambió encaja con las críticas del uribismo a la democracia directa que otorgaba el Acuerdo.
Por eso, cuando el gobierno Santos radicó el proyecto de ley que aterrizaba el catastro en el Congreso, el uribismo se opuso a un parágrafo que decía que “las organizaciones campesinas y/o comunitarias podrán participar de forma asociada con personas jurídicas, como operadores o reconocedores prediales, conforme lo determine la autoridad reguladora catastral.”
El Conpes de Duque mata esa posibilidad y, con eso, le quitan ese temor a Uribe.
La otra crítica del uribismo, como explicamos, le apuntaba a que la actualización del catastro no debía significar un predial más alto, un punto más espinoso por la alianza entre uribistas y terratenientes, incluyendo parte de los ganaderos agrupados en la Federación Colombiana de Ganaderos.
Su presidente, José Félix Lafaurie, dijo en marzo del año pasado que el “valor del impuesto predial viene teniendo un desenfreno en Colombia. Y en ese tema hemos venido batallando los dirigentes y los productores ganaderos colombianos”.
El Conpes de Duque no se mete a fondo con el predial, en ningún sentido, y por eso ni se pinta de uribismo ni de aumento en el impuesto.
“No queremos que la gente siga viendo al catastro como sinónimo del impuesto, porque es mucho más que eso. Llega hasta recoger la información y determinar el valor de la propiedad, y lo que se apunta es que sea cercano al valor comercial. Pero ya el cobro, las tarifas, la manera como se hace, todo eso está a cargo de los municipios”, nos dijo una fuente del DNP.
“La pela del predial toca darla pero nadie ha querido asumirla. Para eso tocaría cambiar la ley que lo regula (la 14 de 1983)”, nos dijo la misma fuente.
Al hacerle el quite al debate del predial, es probable que el Conpes no levante mucha ampolla, y prueba de eso es que ya es público hace varios días y nadie ha salido a criticarlo. Ni siquiera los uribistas más extremos, a pesar de que con él Duque da un paso clave para implementar el Acuerdo.
