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El poder de las comisiones económicas, los funcionarios claves del Gobierno, el lobby y las presiones del sector privado definirán cómo pagaremos impuestos a partir de 2022.
Esta es la cancha en la que se jugará la tributaria en el Congreso
Foto tomada del Flickr del ministerio de Hacienda y Crédito Público
Durante las próximas semanas, buena parte del país político y económico estará pendiente del trámite de la reforma tributaria. El gobierno de Iván Duque decidió radicar al Congreso en plena época preelectoral y con pandemia, la propuesta más ambiciosa en recaudación de este siglo, de 23,4 billones de pesos.
Y aunque antes de su radicación ya partidos y gremios debatieron ampliamente la pertinencia de una tributaria, cuando llega al Congreso solo un puñado de personas —entre políticos, funcionarios de Gobierno, empresarios y lobbistas— tendrá gran influencia directa sobre lo que se apruebe.
En términos deportivos, como nos dijo un exministro de Hacienda que sacó su propia tributaria, “Es un partido de fútbol. Hay unos delanteros, que tratan de sacar adelante propuestas; el IVA, la renta, lo que uno quiere. Al mismo tiempo, uno trata de defenderse de los ataques de empresarios y congresistas que quieren meter sus goles”.
La cancha son las Comisiones Tercera y Cuarta del Congreso, que debatirán esta reforma de manera conjunta porque tiene mensaje de urgencia.
Es un juego en el que los involucrados tienen práctica, porque Colombia hace reformas tributarias, en promedio, cada dos años. Arrancando por el ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, quien lleva ocho reformas encima. O el mismo presidente Duque, quien como senador de la Comisión Tercera se opuso a varias propuestas de las dos tributarias del segundo mandato de Juan Manuel Santos.
También los congresistas de las comisiones. Incluso los primíparos, que son 54 de los 87 integrantes de las dos comisiones, ya tienen dos tributarias encima.
¿Qué poderes se mueven detrás de la aprobación de una tributaria? Consultamos para este reportaje a 16 fuentes: funcionarios del actual gobierno, exministros, congresistas de la comisión de coalición y oposición, empresarios y analistas que conocen la minucia de la negociación. Muchos pidieron no ser identificados porque estarán involucrados en la discusión que viene, y no quieren afectar su posición en la negociación.
La mayoría repitieron una idea similar: puede que cambie, pero una tributaria nunca se cae en el Congreso.
Las comisiones de la plata
Una de las comisiones más codiciadas tanto en Cámara como en Senado es la Tercera, la que maneja la plata. Es el grupo de congresistas que redactarán la versión aprobada del texto sobre los nuevos impuestos y exenciones tributarias.
La Cuarta también maneja plata y ahí se radica el Presupuesto General de la Nación. Es la que aprueba nuevos gastos.
Sus miembros tienen comunicación directa con el Ministerio de Hacienda y el acceso privilegiado a la información de dónde está y a dónde irá la plata pública.
Solo en los últimos 10 años, por esas comisiones han pasado desde el presidente Duque, en su único periodo como senador; su actual ministro de Trabajo, Ángel Custodio Cabrera; el exdirigente gremial Santiago Castro; hasta los infames exsenadores Ñoño Elías y Musa Besaile, principales beneficiarios de la mermelada del gobierno de Juan Manuel Santos.
Con el mensaje de urgencia que le pone el Gobierno a la reforma se debate conjuntamente en las comisiones, y luego por separado en plenaria de Cámara y Senado. Las comisiones conjuntas suman 87 congresistas, casi la tercera parte del Congreso. El texto que sale de ahí ya cuenta con un apoyo importante, y esboza una versión ya construida de la reforma.
Lograr eso no será fácil. “Las comisiones son muy diferentes ahorita de como funcionaban antes”, nos dijo un excongresista que duró más de una década en esas comisiones. “El poder está atomizado”, señaló. Una posición que compartieron otros cinco consultados (un exministro, un funcionario de Duque, y tres congresistas de las económicas).
Justamente por esa atomización de poderes es que ya no existe un solo referente, sino que en este “congresito”, según los 16 consultados para la historia, se destacan algunos con influencia política, económica o mediática.
Los congresistas más influyentes en las comisiones.
Los congresistas más influyentes en las comisiones.
Arturo Char
Cambio Radical.
Comisión Cuarta Senado.
Es relevante por ser el actual presidente del Senado,...
Mario Castaño
Liberal.
Comisión Cuarta Senado.
Es uno de los congresistas superpoderosos del Eje Cafetero...
John Milton Rodríguez
Colombia Justa Libres.
Comisión Cuarta Senado.
El líder del partido cristiano es un poder en ascenso en Valle, ...
David Barguil
Conservador.
Comisión Tercera senado.
Es una cara visible para los medios por su trabajo en la Comisión en defensa...
Efraín Cepeda
Conservador.
Tercera senado.
Congresista desde hace 26 años es conocido en Bogotá por su experticia ...
Richard Aguilar
Cambio Radical.
Comisión Tercera senado.
Es referente para medios y congresistas de su partido, ...
María del Rosario Guerra
Centro Democrático.
Comisión Tercera senado.
Es vista como referente por ser una de las congresistas más cercanas a Álvaro Uribe,...
Oscar Darío Perez
Centro Democrático.
Comisión Tercera cámara.
Sin la relevancia mediática de sus colegas, dentro de las comisiones ...
Según lo que nos contaron cinco miembros de esas comisiones, normalmente estos políticos sirven para que las propuestas tengan fuerza. “Tienes que tener un combito de 4 o 5 congresistas para mostrar peso”, nos dijo un miembro del Centro Democrático. “Uno tiene que buscar el compañerismo para que una propuesta pese”.
Este congresista y los otros cuatro nos dieron como ejemplo de esa fuerza la aprobación de la sobretasa a los bancos de la tributaria de 2019, impulsada por el senador Conservador David Barguil.
“En el ingreso la sobretasa al sistema financiero, el gobierno no la quería, pero nosotros lo metimos”, nos dijo el congresista Oscar Darío Pérez, del Centro Democrático, uno de los referentes de las tributarias y que lleva 20 de esos proyectos tramitados.
Otros pasan más de agache.
Un congresista liberal, uno de La U, dos verdes y uno del Centro Democrático, coinciden en decirnos que los “magos” para pasar propuestas en las tributarias son el liberal Mario Castaño. “Nunca se mete en discusiones de fondo, pero va y mete proposiciones finales”, nos dijo el congresista liberal. O el vargasllerista Carlos Abraham Jiménez, “no sé cómo hace pero es zorro y sabe cómo funciona la mecánica de aprobar”, nos dijo el congresista Verde. Y el santandereano Richard Aguilar, “pelea vainas, es complicado porque lleva agenda propia debajo de su brazo”, nos dijo un alto funcionario del Gobierno Duque.
Otros que no son referentes para el debate en sí mismo, pero tienen poder por sus alianzas políticas y poder económico son los siguientes.
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Los Gnecco, una de las familias más ricas del Cesar: terratenientes, dueños de más de 30 mil cabezas de ganado, proveedores de leche a empresas y multinacionales. Su ficha visible es nada más que el presidente de la Comisión Tercera en Senado, José Alfredo Gnecco, de La U.
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Otro superpoderoso del Cesar con asiento en las económicas es el representante de Cambio, Eloy Chichi Quintero. Su familia es socia de la empresa minera Carboandes y con los Gnecco, socios del diario El Pilón y de la emisora Maravilla Stereo.
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O hacendados con asiento en la Tercera, como la representante Nubia López, esposa del excongresista Fredy Anaya, de quien, como contamos, tiene empresas contratistas del Estado en ese departamento.
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Otros que sin tener empresa, tienen fuerza política. Como el conservador Laureano ‘el gato volador’ Acuña, quien de ser mochilero de votos para caciques como Roberto Gerlein, pasó a tener su grupo propio en el Caribe. O el liberal huilense Rodrigo Villalba, quien completa 7 años en la comisión de la plata.
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Lo mismo ocurre con la bancada uribista, como el senador Ciro Ramírez, quien tiene grupo político propio en Boyacá. O en La U, con el senador Andrés García Zuccardi, heredero de dos superpoderosos de Cartagena, los exsenadores Juancho García, condenado por corrupción, y Piedad Zuccardi, en juicio por parapolítica. Y la representante Milene Jarava, esposa del controvertido diputado de Sucre, Yair Acuña, quien como su esposo, pidió -y se lo permitieron- pasar de la Comisión Segunda, a la Tercera.
Un panorama que demuestra que no necesariamente la formación académica económica es el principal requisito para entrar a la comisión, sino su fuerza parlamentaria y empresarial en algunos casos: solo 9 son economistas y la mayoría son abogados y administradores (38).
El primer tiempo: el poder de los ponentes
“La escogencia de ponentes es el momento más importante de una reforma tributaria: ellos son los que la van a vender dentro del Congreso, son los que te garantizan mayorías”, nos dijo un exministro que sacó su tributaria.
Los ponentes son los encargados de estudiar a fondo el proyecto de ley y explicar en un informe si el proyecto es conveniente o no, o qué ajustes se deben hacer. Extraoficialmente tienen también la función de vender la reforma a medios, ser el componedor con los demás congresistas y ser el puente con el Gobierno
Los de esta tributaria serán nombrados por los presidentes de las comisiones económicas, que actualmente son los siguientes:
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José Alfredo Gnecco, de la U, de quien ya hablamos, preside la Tercera del Senado.
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Carlos Abraham Jiménez, de Cambio Radical y muy cercano al exvicepresidente Germán Vargas Lleras, la Cuarta del Senado..
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José Leonardo Rico Rico, también de Cambio Radical, del grupo político del exgobernador de Cundinamarca, Jorge Rey, y del actual gobernador, Nicolás García, preside la Comisión Tercera de la Cámara.
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José Élver Hernández, conservador y fórmula de 'Fincho' Cepeda en las pasadas elecciones, preside la Cuarta de la Cámara.
En teoría ellos son los que deciden quiénes serán los ponentes coordinadores, un paso en el que el guiño del Gobierno también cuenta. Aunque no contaba con las mayorías que sí tiene ahora, el Gobierno logró cantar victoria temprana con la designación del representante Óscar Pérez, del uribismo, como su coordinador ponente en las tributarias de 2018 y 2019.
“(Pérez) Defiende al gobierno y técnicamente sabe”, nos dijo un miembro del gobierno Duque, quien no descarta que el representante antioqueño repita ese trabajo en esta reforma. “Yo jamás llamo (al Gobierno) para pedir que me pongan ponente, no intrigo. Hay mucho congresista que intriga para que lo nombren como ponente”, nos dijo a su turno Pérez.
La idea de los gobiernos es tener varios ponentes para que uno solo no concentre todo ese poder. “Es por eso que uno no tiene solo un ponente. Puede haber el riesgo de que los ponentes se vuelvan poderosos, porque pueden aglutinar los intereses de terceros”, nos dijo un exalto funcionario de Gobierno que sabe de esta movida.
Los presidentes escogen al otro grupo de ponentes generales, que son los voceros de los partidos y los puentes de éstos con el Gobierno. Incluidos los de la oposición, como el senador Gustavo Bolívar (Decentes) y la representante Katherine Miranda (Verde) para las reformas de 2018 y 2019.
De ahí arranca una seguidilla de reuniones, encuentros, audiencias que parecen eternas.
“(Hacienda) organiza una serie de desayunos, que van hasta las 10 de la noche en el primer piso del Ministerio, en el que el Gobierno explica uno por uno los artículos y los congresistas hacen preguntas”, nos explicó uno de los exfuncionarios que nos habló extraoficialmente.
A esas reuniones también van ministros de otras carteras. Si hay un artículo que toca los impuestos del sector agropecuario, por ejemplo, invitan al ministro de Agricultura para que explique cuál es el impacto del artículo en el sector.
“También hay un trabajo por fuera de las comisiones. Hay que socializar con los partidos, con los gremios. Con las comisiones se discute el articulado, pero con los demás hay unos debates de las líneas gruesas de la reforma”, nos dijo otra exfuncionaria de Hacienda.
Las reuniones son técnicas. Y con un alto contenido político.
“Si (el congresista) participa ahí en la ponencia, pelea porque se haga el puente de no sé dónde, de su región”, nos dijo un excongresista, que estuvo en la mesa directiva de la Tercera por 12 años. A su juicio, esa negociación “está bien”. “Lo importante es que no haya un manejo deshonesto”.
Dentro del Gobierno saben que se viene esa negociación: “La Cámara es jodida, piden de todo, piden desde puestos y obras en las regiones. Dicen: si vamos a generar recursos, necesito tal puente. Eso molesta a los otros congresistas porque muestran más que los otros”, dijo un alto funcionario del Gobierno que ya sabe a lo que se enfrenta.
Tres funcionarios del Gobierno son cabezas visibles en esa componenda:
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El viceministro técnico, Juan Alberto Londoño, quien actúa como enlace político entre el MinHacienda y el Congreso.
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El ministro de la política, Daniel Palacios, quien desde que era viceministro de esa cartera era quien llevaba la batuta de las relaciones con el Congreso.
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Y la jefe de gabinete, María Paula Correa, quien desde la Casa de Nariño coordina con los otros dos funcionarios las relaciones de Duque con el Congreso.
Los gremios y los empresarios también aprovechan su cercanía con algunos congresistas para pedirles que aboguen por ellos, quitando artículos que los perjudican o poniendo artículos que los benefician.
Ese lobby ya está ocurriendo. La totalidad de congresistas de las comisiones consultados para esta historia nos confirmaron que ya han tenido reuniones con los gremios.
“En mi caso son reuniones súper técnicas, virtuales y con mi equipo”, nos confirmó el representante liberal Fabio Arroyave, quien nos dice que esos espacios les sirve para tener la información del impacto de la tributaria en sus gremios.
“Es espantoso, empiezan a llamar. Unos con mucha sutileza, te mandan presentaciones de Asobancaria, eso está bien”, nos dijo otra, del Partido Verde. “Pero otros te llaman, te dicen ‘oye necesitamos ésto’ o ‘el impacto que puede tener el impuesto al carbón sobre el precio energético’”.
Una sombra que siempre planea sobre la tributaria es hasta dónde llega el poder de las empresas sobre los congresistas. “Existen compañeros que se deben a algunos gremios”, nos confirmó el senador Carlos Meisel del uribismo.
“El problema es que hay otros grupos de interés donde la gente (congresistas) termina haciendo mandados”, nos dijo la representante Verde, Catalina Ortíz.
Versiones similares, pero sin nombres concretos o casos específicos nos dieron otros cuatro políticos. “Es una cosa muy difícil de rastrear. A lo largo de los años me preguntaba: ¿por qué pasan siempre las tributarias? Y es porque son un negocio para mucha gente”, nos dijo una de las fuentes que tiene cómo saberlo de primera mano.
“Los azucareros siempre hacen lobby fuerte. Dicen que los impuestos atentan contra la industria, que todos los obreros del país almuerzan con gaseosa”, nos detalló otro congresista, de La U, sobre el lobby de Asocaña, el gremio que agrupa a empresas como Manuelita, del Valle.
Un lobby que ya tiene sus efectos: parte de la oposición de los congresistas a eliminar de las exenciones del IVA están sustentadas en argumentos que les han compartido en varias reuniones gremios como la SAC, Fenavi y PorkColombia (porcicultores). Los gremios sostienen que el costo de los alimentos subirá hasta 5 por ciento si la reforma queda como está.
Por todas estas presiones es que el texto que sale llega al primer debate de las comisiones conjuntas no lo hacen enteramente estos ponentes.
Como ocurre con todos los proyectos que le interesan al Gobierno de turno, es escrito entre los congresistas y un equipo del Ministerio de Hacienda y de la Dian (la autoridad de impuestos) que puede llegar a tener más de 30 personas. “Las reuniones de los ponentes, con el gobierno o con los gremios son porque se está armando la ponencia”, nos dijo el congresista Pérez.
En este primer tiempo se define y se ajusta la propuesta original del Gobierno, que se empezará a debatir en dos o tres semanas y que es también una carrera contra el tiempo.
Esta foto muestra cómo cambió la política tributaria desde que el Gobierno la propuso en líneas generales, hasta que presentó una versión escrita. Pero no será la final.
Hay puntos que probablemente van a cambiar en las próximas dos semanas, porque justamente son los que más críticas han recibido de los partidos:
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La eliminación de las exenciones del IVA
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El aumento del número de personas que pagan renta
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La eliminación de exenciones de renta a pensiones entre $ 7 y $ 36 millones mensuales.
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El IVA de 19 por ciento a servicios públicos de estratos 4, 5 y 6
Solo las exenciones del IVA y el cambio de renta equivalen a 87,5 por ciento de lo que espera recaudar esta tributaria en 2022. Así que si se caen esos puntos total o parcialmente, tendrán que buscar otras fuentes de ingresos.
Entre los partidos ya han ventilado algunas ideas como la del impuesto adicional de las bebidas azucaradas (Partido Verde) y una nueva sobretasa al sector financiero (Conservador y Colombia Justa Libres). Esta última no le gusta al ministro Carrasquilla, como lo confirmó en la rueda de prensa, y difícilmente permitirán al Gobierno recaudar el monto que espera. Pero así arranca la negociación.
El segundo tiempo: una contrarreloj
El segundo tiempo es una contrarreloj. El Gobierno tiene hasta el 20 de junio (dos meses) para aprobar la reforma en los tres debates. Cada sesión se puede extender por varios días y semanas. Una vez se apruebe la tributaria en las comisiones, deberán esperar que pasen diez días hábiles para que pase a plenarias del Senado y la Cámara.
Por la complejidad de una reforma tributaria en realidad dos meses es poco.
Solo el proyecto enviado por el Gobierno tiene 163 artículos, y viene acompañado de una exposición de motivos de 211 páginas. Y en promedio, durante los debates pasan entre 600 y 700 proposiciones que van desde añadir exenciones tributarias, o definir destinaciones específicas de plata para ciertos gastos..
Muchas de las proposiciones, en particular las que ordenan nuevos gastos para el Estado, no pueden ser aprobadas sin el aval del Ministerio. Y para ese aval, tiene que pasar por el equipo técnico de Hacienda que calcula qué tanto la propuesta afecta las cuentas de la tributaria.
“No hay nada más peligroso que los artículos que dicen como `modifíquese el artículo tal, el parágrafo tal`, y resulta que cuando vas a revisar es en ese parágrafo donde estaba todo el recaudo (...) esa es la finura que tienes que tener en el manejo de Hacienda ”, nos explica una exfuncionaria que hizo ese parte de ese trabajo de control del texto en una tributaria anterior.
En esta reforma, probablemente, ese “chulito” de Hacienda lo pondrá el viceministro Juan Alberto Londoño. Además de ser la cara más pública de la reforma, más incluso que Carrasquilla, tras bambalinas es quien atiende a los congresistas, como nos dijo una de las ponentes de la tributaria anterior.
“El viceministro Londoño atiende congresista por congresista, y ahí van negociando, los manda al DNP o a donde sea”, nos dijo. “Quien hace todo el trabajo de relación con el Congreso lo hace Londoño”, nos dijo otro de La U.
Desde la oposición, nos dijeron que tiene habilidad para tender puentes: “le reconozco a Juan Alberto una apertura para hablar con todos los partidos, el de los hilos ahí es él, es abogado, redacta la proposición”, nos dijo la congresista Catalina Ortiz.
Los secretarios de las comisiones también son claves, porque mucho del trámite de una reforma requiere que se cumplan procedimientos y tiempos. De hecho, fue por una falla de procedimiento por lo que se cayó la tributaria de 2018.
Una de las funcionarias clave en esa filigrana es la abogada Elizabeth Martínez, secretaria de la comisión tercera y cercana al partido de La U. Con 20 años en ese cargo, es además cercana al presidente Duque, quien la postuló a la Defensoría del Pueblo como cuota de ese partido, pero al final ella renunció a la postulación.
Toda esta minucia del trámite y las movidas políticas va a ser mucho más difícil de ver en esta tributaria en la virtualidad. No habrá un Capitolio abarrotado de gente, lobistas caminando por los pasillos del salón Elíptico, ni proposiciones pasando de mano en mano, como ha atestiguado La Silla en las últimas dos tributarias.
Así sea virtual, el Gobierno plantea dejar todo en la cancha. Implica un legado doble. El de Duque, como su proyecto legislativo más ambicioso de esta presidencia. Y probablemente la última reforma tributaria de Alberto Carrasquilla, uno de los funcionarios más influyentes en la política económica de este siglo en Colombia.
