Por un impuesto progresivo a la riqueza

Aug 25, 2018

Juliana Londoño

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¿Qué efectos tiene un impuesto anual a la riqueza sobre el comportamiento de las personas? ¿Altera las decisiones reales o promueve comportamientos de elusión y evasión? ¿Qué retos genera para la agencia tributaria?

Este artículo lo publiqué originalmente en Foco Económico

El alarmante aumento de la desigualdad del ingreso y la riqueza en los Estados Unidos y otros países ha generado un agitado debate público, intensificado tras la publicación del magnum opus de Thomas Piketty, acerca de la necesidad de implementar un impuesto anual a la riqueza [1].

Pocos países hoy gravan la riqueza, pues temen que este impuesto genere un alto costo de eficiencia y sea fácil de evadir para los más adinerados [2].

No obstante, el fervor de quienes abogan a favor o en contra de este tipo de impuesto ha contrastado con la escasa evidencia empírica acerca de las consecuencias de gravar anualmente el patrimonio líquido de los contribuyentes.

En América Latina, en donde las administraciones tributarias son más débiles y la desigualdad es más aguda, ¿es viable gravar la riqueza de los mas ricos?

En un estudio reciente buscamos responder estas preguntas usando datos tributarios de Colombia. El país nos ofrece a los investigadores una oportunidad única para cumplir este propósito por varias razones.

Primero, tiene una amplia experiencia implementando este tipo de impuesto: creado en 1935 por el Presidente López Pumarejo, abolido por el Presidente Gaviria y re-introducido por el Presidente Uribe para costear la Seguridad Democrática, Colombia ha reformado su impuesto a la riqueza cinco veces desde el año 2002, modificando quiénes y cuánto deben contribuir.

Segundo, los datos (anonimizados, para garantizar la reserva tributaria) nos permiten observar la riqueza reportada antes y después de las reformas, pues los declarantes sujetos y no sujetos al impuesto a la riqueza declaran anualmente su patrimonio líquido a la agencia tributaria, la DIAN [3].

Por último, Colombia recientemente implementó una amnistía tributaria para incentivar a los evasores a declarar sus activos omitidos y sus pasivos inexistentes.

Esto, en conjunto con la filtración de los llamados “Panama Papers” [4], nos permite estudiar cuán efectiva es este tipo de política para disuadir a los evasores y recobrar impuestos entre los más adinerados del país.

A continuación discutimos seis lecciones de nuestro estudio:

1. Los declarantes entienden los incentivos tributarios y responden a ellos

Los datos lo reflejan claramente. Por ejemplo, en el año 2010, el gobierno adoptó una reforma que obligaría a las personas con un patrimonio líquido igual o superior a 1.000 millones de pesos colombianos en 2010 (unos 520 mil dólares americanos, o el 0.12% más rico del país) a pagar el 1% de su patrimonio líquido en impuestos. Los contribuyentes con patrimonio líquido entre 2.000 y 3.000 millones de pesos deberían pagar a una tarifa del 1.4%, etc.

La Figura 1, que muestra la distribución de los declarantes alrededor de estos cortes antes y después de la reforma, sugiere que los declarantes se amontonan inmediatamente justo por debajo de los cortes para reducir su carga tributaria. El primer corte sugiere que un aumento del 1% en la tarifa del impuesto a la riqueza hace que el patrimonio declarado al fisco caiga en un 2%. A pesar de esta elasticidad de corte plazo relativamente grande, las pérdidas en recursos para el gobierno debido a estas respuestas son apenas del 20% de los recursos proyectados.

Figura 1: Distribución del Patrimonio Líquido en 2009 y 2010

¿Refleja este comportamiento cambios en los patrones de ahorro y consumo? Es improbable. Por una parte, no es fácil deshacerse de activos fijos (por ejemplo, la casa o el apartamento) de un año al otro.

Por otra parte, la riqueza depende en parte del precio de los activos, que puede ser incierto y fluctuar a través del año (Jakobsen et al., 2018).

Por ello, es difícil pensar que este comportamiento inmediato refleje respuestas “reales” de los contribuyentes; por el contrario, encontramos que los contribuyentes modifican los valores de activos y pasivos reportados en sus declaraciones para localizarse artificialmente por debajo de estos cortes.

En particular, inflan sus pasivos y manipulan los valores de los activos menos cubiertos por la información exógena reportada por bancos e instituciones financieras a la autoridad tributaria.

2. Panamá fue un destino atractivo para que los colombianos más ricos escondieran sus activos del fisco y evitaran pagar impuestos

Que no quede duda alguna: el uso y abuso de las estructuras offshore en paraísos fiscales ha sido el vehículo de predilección de los colombianos más adinerados para esconder sus fortunas y aminorar su carga tributaria.

Un colombiano tiene una probabilidad 24 veces mayor de haber sido cliente de Mossack Fonseca, en su momento una de las cinco firmas de auditorías más grandes del mundo especialistas en servicios financieros offshore, si pertenece al 0.01% más rico que al 5% más rico del país (Figura 2). En general, las estructuras offshore se crearon para esconder activos del fisco: el flujo de entidades creadas a través de Mossack Fonseca aumenta en períodos de altos impuestos a la riqueza en Colombia mientras que el valor de los activos declarados a la autoridad tributaria en Colombia cae más de un 10% el año en que se incorpora la entidad.

Figura 2: Probabilidad de Aparecer en los “Panama Papers”, por Nivel de Riqueza

3. La evasión offshore tiene implicaciones para la medición de la desigualdad de riqueza.

Según nuestras estimaciones, el 1% más rico de Colombia concentra el 40.6% de la riqueza del país. Esto nos hace el segundo país más inequitativo en términos de riqueza, después de los Estados Unidos (Saez & Zucman, 2016). Al igual que ocurre en otros países, la desigualdad de riqueza es dos veces mayor que la de ingresos.

Al incluir las fortunas offshore que permanecerían aún escondidas del fisco, el top 1% de la riqueza aumenta en tres puntos porcentuales. Dado que los más ricos son quienes más activos esconden en el exterior, este aumento es particularmente notable en la cola alta de la distribución de riqueza (Figura 3).

Figura 3: Riqueza del Top 1% como Porcentaje del Total Nacional,

Incluyendo Activos Escondidos en el Exterior

Cabe recordar que la evasión fiscal en el extremo superior de la distribución, especialmente aquella canalizada a través de paraísos fiscales, no es un fenómeno únicamente colombiano.

Este flagelo agobia a la mayoría de los países, tanto desarrollados como en vía de desarrollo (Zucman, 2015). Frente a esta lucha común contra la evasión fiscal, muchos países han firmado tratados de intercambio de información tributaria y fortalecido su cooperación con autoridades tributarias en otros países.

Es, en este contexto de mejor transparencia financiera que, en los últimos años, varios países han adoptado amnistías y programas de normalización tributaria, los llamados “voluntary disclosure programs” (OECD, 2015).

El gobierno colombiano, en particular, implementó la Ley de Normalización Tributaria entre el 2015 y el 2017. Con este programa, se buscó incentivar a los evasores a sanear sus patrimonios a cambio de beneficios tributarios: tras pagar una penalidad por haber omitido activos y/o haber inflado pasivos, se perdonaría todos los impuestos a la renta y a la riqueza evadidos en años pasados. ¿Cuán efectiva fue esta política?

4. El gobierno colombiano logró que unas 12.000 personas naturales revelaran activos omitidos y pasivos inexistentes por un valor del 1.73% del PIB

De estos activos, casi todos habían estado escondidos en el exterior y más de la mitad de ellos pertenecían al top 0.01% del país. En efecto, fueron los más ricos quienes confesaron haber estado evadiendo en el pasado: dos de cada cinco personas en el top 0.01% del país participó en esta amnistía; una probabilidad 55 veces más grande que los colombianos en el 5% más rico del país.

Esta participación en lo alto de la distribución es tres veces mayor que aquella en Noruega o Suecia, dos países en donde esta información está disponible (Alstadsater et al., 2017). Los activos y pasivos revelados en Colombia representan el 15% de la riqueza de ese grupo afortunado (Figura 4) y casi el 40% de la riqueza de quienes participaron en la amnistía.

Figura 4: Tamaño de Activos Omitidos y Pasivos Inexistentes Normalizados

en 2015-17, por Nivel de Riqueza

5. La filtración de los “Panama Papers” incentivó a muchos evasores a declarar su fortuna a la autoridad tributaria

En abril de 2016, un grupo de periodistas internacionales publicó el resultado de investigaciones sobre el uso de estructuras offshore con base en 11.5 millones de documentos filtrados de Mossack Fonseca. Las noticias, conocidas como los “Panama Papers”, salpicaron a líderes, políticos, empresarios y reconocidos personajes en casi todo el mundo.

En Colombia, el gobierno abrió procesos de investigación en contra de las personas vinculadas con este escándalo. El resultado: casi el 40% de estas personas normalizaron activos omitidos; la gran mayoría haciéndolo pocas semanas después de la publicación de los “Panama Papers”. Así, estas filtraciones, gracias a su impacto en la percepción de poder ser detectados evadiendo y la humillación pública por aparecer nombrados en los medios, octuplicaron la probabilidad de reportar sus fortunas escondidas ante la autoridad tributaria.

6. Los ricos hoy pagan más impuestos que hace cuatro años en el país

Gracias al impuesto a la riqueza y a los esfuerzos por mejorar el cumplimiento de los deberes fiscales de los más ricos, la progresividad del sistema tributario mejoró en Colombia. Quienes han normalizado sus activos no sólo contribuyen con más impuestos sobre la riqueza sino que, al declarar los ingresos de capital percibidos por ser propietarios de esos activos revelados, hoy pagan también más impuestos a la renta.

El resultado es que la tasa efectiva, que representa el total de impuestos de renta y riqueza como fracción del patrimonio líquido de los contribuyentes, aumentó significativamente entre el 2014 y el 2017 para los más adinerados (Figura 5). Dicho de otra manera, hoy se cumple el mandato constitucional de progresividad en el sistema tributario mejor que hace cuatro años. Esto es una buena noticia para el país.

Figura 5: Tasa Efectiva en 2014 versus 2017, por Nivel de Riqueza

Colombia debe procurar mantener estos avances en lograr que los más ricos cumplan con sus deberes tributarios.

El Presidente Duque ha anunciado que hará una reforma tributaria a finales de este año para obtener mayores recursos y, ojalá, reducir la concentración de ingresos y riqueza en lo alto de la distribución.

Los resultados de nuestra investigación sugieren que el impuesto a la riqueza para las personas naturales debe mantenerse y, al mismo tiempo, es menester aumentar los esfuerzos de fiscalización para evitar comportamientos de evasión como los que documentamos.

En este sentido, la DIAN debe recibir más recursos para procesar y analizar los más de 1.500 millones de registros de información exógena que le llegan periódicamente por parte de bancos e instituciones financieras y, más recientemente, de autoridades tributarias de distintos países con acuerdos de intercambios de información.

Frente a estos avances de cooperación, debe asegurarse que haya quién procese y, con tecnología de punta y técnicas modernas de análisis de datos, revise y analice esta cantidad de información en la agencia tributaria, haga auditorías intensivas y fiscalice a los evasores.

Finalmente, es importante remarcar la importancia en evaluar sistemática y rigurosamente las políticas tributarias en pos de lograr un sistema tributario más eficiente y equitativo. Y hablando de eso…

La ñapa: Hablando de la propuesta de Duque de implementar una política para incentivar el uso de la facturación electrónica, vale la pena discutir la evidencia empírica sobre cuán efectivo ha sido este tipo de políticas en América Latina (Brockmeyer y Londoño Vélez, 2018; Carrillo et al., 2017; Naritomi, 2016; Pomeranz, 2015) y los Estados Unidos (Slemrod et al., 2017).

Los estudios sugieren que facturación electrónica ayuda pero no es la panacea: el gobierno puede recibir información sobre ventas, pero si no hay un control sobre los costos y deducciones que reportan las empresas (que ahora tendrán un mayor incentivo a inflarlos), el recaudo no mejorará sistemáticamente.

Nuevamente, si la facturación electrónica no viene acompañada de un mayor análisis de la información exógena, una mejor fiscalización de evasores y una mayor percepción de probabilidad de detección y sanción por parte de las empresas para así disuadir la evasión, su efectividad también se verá afectada. ¡Retos para la política de facturación electrónica del gobierno entrante!

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Notas:

[1] La riqueza, o el patrimonio líquido, se refiere al conjunto de activos financieros y activos no financieros de las personas, descontando sus pasivos.
[2] En América Latina, Argentina, Colombia y Uruguay tienen hoy un impuesto a la riqueza. En Europa, sólo Noruega, Suiza y España tienen este tipo de impuesto.
[3] Esto se debe a la llamada “renta presuntiva”, en donde se presume que la renta líquida gravable de un contribuyente no debe ser inferior a un porcentaje determinado de su patrimonio líquido.
[4] El 3 de abril de 2016, el Consorcio Internacional de Periodistas Investigativos (ICIJ, por sus siglas en inglés) publicó información sobre los clientes de Mossack Fonseca, una de las cinco firmas de auditorías especialistas en creación de empresas offshore más grandes del mundo, basada en la Ciudad de Panamá. Los llamados “Panama Papers”, que hace referencia a los 11.5 millones de documentos filtrados, documentan el uso y abuso de las entidades offshore por parte de políticos, empresarios, deportistas y reconocidos personajes en Colombia y el mundo.

Referencias:

Alstadsater, A., N. Johannesen, & G. Zucman, (2017) “Tax Evasion and Inequality,” NBER Working Paper No. 23772.
Brockmeyer, A. & J. Londoño Vélez (2018) “Technological Change and Tax Capacity: Evidence from a Financial Inclusion Reform”
Carrillo, P., D. Pomeranz & M. Singhal (2017), “Dodging the Taxman: Firm Misreporting and Limits to Tax Enforcement”, American Economic Journal: Applied Economics, 9(2):144-64.
Jakobsen, K., K. Jakobsen, H. Kleven, & G. Zucman, (2018) “Wealth Taxation and Wealth Accumulation: Theory and Evidence from Denmark,” NBER Working Paper No. 24371.
Londoño Vélez, J. & J. Avila Mahecha (2018) “Can Wealth Taxation Work in a Developing Country? Quasi-Experimental Evidence from Colombia”, Job Market Paper.
Naritomi, J. (2016) “Consumers as Auditors”, Working Paper.
OECD (2015) Update on Voluntary Disclosure Programmes: A pathway to tax compliance, Paris: OECD Publishing.
Pomeranz, D. (2015) “No Taxation Without Information: Deterrence and Self-Enforcement in the Value Added Tax”, American Economic Review, 2015, 105(8):2539-69.
Saez, E. & G. Zucman, (2016) “Wealth Inequality in the United States since 1913: Evidence from Capitalized Income Tax Data,” The Quarterly Journal of Economics, 131(2):519–578.
Slemrod, J., B. Collins, J.L. Hoopes, D. Reck, M. Sebastiani (2017) “Does credit-card information reporting improve small-business tax compliance?”, Journal of Public Economics, 149:1-19.
Zucman, G. (2015) The Hidden Wealth of Nations: The Scourge of Tax Havens, University of Chicago, 2015.