Regulador castrado

Oct 06, 2018

Carolina Botero

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El gobierno, con el argumento de que es un compromiso para entrar a la Ocde, presentó la reforma para modernizar el sector TIC. Pero el proyecto se queda en una formalidad.

Es destino que nuestras sociedades aborden el sector de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) como uno solo y se olviden de las fronteras entre los medios de comunicación; a esto se le dice “convergencia”. Es una demanda del mercado y hay que ajustarse, es lo que dicen la Ocde, Unesco o el Banco Interamericano de Desarrollo.

En este marco, Duque presentó su proyecto de Modernización del Sector TIC con su apuesta por un regulador convergente cuyo texto sigue pareciendo una formalidad: cumplir con la tarea para la Ocde.

El proyecto busca la convergencia, pero no logra su objetivo. Esto además no encaja en el hecho de que ya entramos al club; en lugar de simplemente cumplir con la formalidad, podríamos cumplir por convicción, pues sí hay muchos problemas que deben enfrentarse.

El regulador convergente de Duque

Empecemos por decir que el nuevo proyecto de ley parece mejor que el que intentó impulsar el Gobierno Santos en la agonía de su mandato y que fue detenido esencialmente por la inconformidad de la televisión pública. Sin embargo, tiene problemas similares a los que tenía el proyecto de mayo pasado (en ese entonces presentamos comentarios desde Karisma, donde trabajo) como paso a resumir.

1. El proyecto de ley no crea una autoridad independiente.

El proyecto de ley acaba con la Autoridad Nacional de Televisión (Antv) cuyas funciones serán absorbidas por la Comisión de Regulación de las Comunicaciones (CRC). Pero la nueva CRC mantiene el cordón umbilical amarrado al gobierno de turno.

Aunque ya no se sentarán el Ministro ni el Director de Planeación como sucede hoy, el nombramiento de sus cinco comisionados quedará en manos del presidente.

Dos directamente, otros dos a partir de un proceso de convocatoria pública y uno más de una lista que propongan los canales de televisión pública. El período de los comisionados será de 4 años y deben responder a profesiones específicas: derecho, ingeniería y economía.

El mecanismo de gobernanza que se incorpore a un regulador convergente debería servir para gestionar y resolver las tensiones entre los múltiples intereses del sector TIC (grandes, medianas y pequeñas empresas de telecomunicaciones, televisión e internet, además de consumidores y academia).

La estructura de gobernanza que se propone en este proyecto de ley, que sigue controlada por el ejecutivo, puede llevar a que el regulador convergente no tenga la capacidad de resolver los desafíos de la convergencia misma.

Sin contar con que la composición del organismo parece presumir que las profesiones de ingeniería, derecho y economía son las que tienen algo que decir en la convergencia. ºComo si periodistas, actores y, en general, las ciencias sociales no contaran. Se requiere repensar esto, pues la estructura es esencial en el ejercicio de derechos humanos, en concreto, de la libertad de expresión.

No tenemos que resignarnos, puede hacerse mejor.

Para no ir más lejos, el modelo mexicano da mucha más independencia a los comisionados. Son nombrados por períodos de 9 años, mediante un concurso público y con un esquema que involucra al ejecutivo y al Congreso.

Hay críticas al sistema, pero no se puede decir que no apuesta por una entidad independiente del gobierno de turno y que se piensa a futuro, no atada a los plazos del gobierno. Si los períodos fueran escalonados, eso sería mejor.

Es que mientras no seamos capaces de darle autonomía al gobierno de la nueva CRC, no se podrá decir que se separan las funciones regulatorias de las políticas sectoriales. Por tanto, se mantiene el riesgo de que sean influenciables políticamente y de incrementar los conflictos de interés (parafraseando las palabras de la Ocde acá).

2. El regulador que nace no es convergente, es medio convergente.

Un regulador convergente debería reunir no solo las funciones de las actuales CRC y ANTV, también debería incluir las de la Agencia Nacional del Espectro (ANE).

No darle competencias al regulador convergente sobre el espectro es crear un regulador “medio” convergente. Este tema es recurrente en los proyectos de ley colombianos y no se justifica, considerando que también fue uno de los temas más criticados por la Ocde.

Precisamente, sobre el espectro el informe de la Ocde en 2014 señaló que aun cuando la Ley TIC había acogido el principio de neutralidad tecnológica, la última subasta del espectro en 2013 se había centrado en la tecnologíia más reciente, la 4G, sin especificar si también se podía desplegar las anteriores, 2G y 3G.

Criticó, además, la poca coherencia de Colombia en los procedimientos de asignación del espectro, a través de subastas y asignaciones directas con muchos requisitos.

La Ocde dijo en su momento que “Colombia ha llevado a cabo pocos procesos de licitación de espectro así como de retrasos y procedimientos arbitrarios, sobre todo con la intención de otorgar a los operadores existentes períodos de exclusividad”.

El proyecto de ley no cambia esta situación, de hecho, la incrementa. Basta para ello resaltar que se amplía el plazo de concesión del espectro de 10 a 30 años. Más exclusividad y, posiblemente, para los mismos.

Quizá lo más importante es que la gestión del espectro es fundamental para hablar de conectividad, para llegar donde la fibra óptica no llega, sobre eso hablaré luego. Por ahora, la conclusión es que nos estamos haciendo zancadilla solitos.

3. El regulador que nace no tiene dientes.

La Ocde ha dicho que solo dándole dientes al regulador se aumentará la competencia, porque, en Colombia, dijo, los problemas de competencia eran particularmente preocupantes en el sector móvil.

De acuerdo con el proyecto de ley, la CRC seguirá sin dientes, pues no contará con facultades de gestión, vigilancia y control.

La protección de la competencia en el sector TIC y protección de los usuarios seguirá a cargo de la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC; art. 35). MinTIC se reserva para sí las facultades de vigilancia y control, con excepción de aquellas relacionadas con el espectro, que siguen a cargo de la ANE (art. 6). La administración del régimen de uso y explotación del espectro, como ya dije, queda en la ANE (art. 7). El registro de la información relevante al sector seguirá en cabeza del MinTIC (art. 11).

Si el regulador no tiene independencia ni fuerza ni dientes, es un regulador castrado.

4. Además, este proyecto de ley guarda muchos silencios muy dicientes.

Es extraño que el regulador no nazca con el mandato de garantizar y monitorear que se cumpla el principio de neutralidad de la red, que se reconoce actualmente en la legislación colombiana.

Otras ausencias sentidas son las facultades en temas de OTT (over the top, que es como se han terminado llamando a los servicios que distribuyen contenidos por internet, como el streaming de contenidos que hacen plataformas como Netlfix o DirecTvPlay) y la forma como el modelo de gobernanza propuesto para el sector en el proyecto de ley compromete el modelo de múltiples partes interesadas (multistakeholders).

Como mínimo, ese modelo podría servir para garantizar la diversidad de opiniones y evitar la captura regulatoria del nuevo ente.

Ante la imposibilidad de hablar de todo, quiero detenerme en otras dos ausencias: el silencio sobre mecanismos de participación ciudadana y el vacío en recoger un tema de interés público como lo son las redes comunitarias.

Sobre participación ciudadana, los lineamientos de los organismos internacionales hablan de la importancia de que este tipo de regulaciones incluya mecanismos de participación ciudadana amplios, públicos y abiertos en la elaboración de políticas públicas y de control ciudadano sobre las actividades del regulador. Se habla de crear obligaciones sobre presupuestos participativos y rendición de cuentas.

Así por ejemplo en relación con el último tema, los estándares internacionales como los de la Unesco, reconocen la importancia de crear mecanismos de rendición de cuentas que permitan la consulta con las partes interesadas. Además, se requiere que sus informes estén disponibles para consulta pública.

No verán nada de esto en el proyecto de ley del Gobierno, excepto pequeños destellos para la televisión. No se aborda integralmente, como debiera ser, si hablamos de un regulador convergente.

Por otra parte, el proyecto de ley no hace ninguna mención a las redes comunitarias ni tampoco garantiza los espacios que las permitirían, algo que, por ejemplo, sí sucede en México.

Hace seis meses, la hoy Ministra del Interior decía que “el país presenta otra inmensa brecha social en la que los más perjudicados son los más pobres y los habitantes de las zonas menos pobladas.

Las cifras demuestran que solo uno de cada dos colombianos cuenta con acceso a internet móvil y que en las zonas rurales, la red llega solo al 26% de los hogares. A pesar de las inversiones, Colombia presenta un peligroso atraso en materia de penetración de servicios de banda ancha”.

Básicamente dijo lo que todos sabemos: lo que se podía conectar fácilmente está conectado, pero la población más alejada, que es poco rentable para el sector privado, todavía no ha sido beneficiada. Debido al costo de esta conectividad, la política pública debe abordar todas las opciones.

Las redes comunitarias tienen su rol, especialmente, cuando el mercado no tiene incentivos para llegar a las zonas más remotas.

Estas redes surgen del interés de una comunidad en desplegar redes de telecomunicaciones --para telefonía e internet móvil o fijo--, en su territorio para conectarse. Estas iniciativas suelen darse en áreas rurales o de difícil acceso para los operadores.

El proyecto de ley debería ser específico en promoverlas como parte del uso eficiente del espectro y como apuesta para el cierre de la brecha digital. Para eso debería contemplar las excepciones que se requieran, reconociendo la importancia de los espacios no licenciados y la necesidad de regular los ociosos.

Consideraría también las condiciones especiales de las comunidades que operan estas redes, facilitando su acceso a la infraestructura existente y considerando su aporte a la conectividad rural. Esto, además, es clave para garantizar la innovación. Ahí sí estaríamos hablando de una norma pionera y contextualizada.

Crear un regulador convergente no es una discusión nueva en Colombia. Llevamos ya varios intentos fallidos. Acá estamos otra vez comenzando un proceso legislativo.

Valdría la pena que, en lugar de seguir dando tumbos, el Gobierno tomara la decisión de apostar por crear un regulador convergente de mostrar.

Debería tomarse el tiempo para hablar con todas las partes interesadas y desarrollar un proyecto que imite las mejores prácticas internacionales, considerando la realidad y los desafíos propios en Colombia

Una última reflexión. No creo que se tenga que aceptar todo lo que la Ocde proponga, pero, en este tema parece una aproximación razonable, así que me pregunto: ¿qué pasa en este club si solo se cumple formalmente el compromiso de crear un regulador convergente pero, en el fondo, lo que se hace deja mucho que desear en relación con los estándares de esa organización?