Clasificar los distintos tipos de minería

Una de las mayores críticas al Gobierno es que ha metido a todos los mineros en el mismo saco, imponiéndoles la mismas reglas de juego sin importar su tamaño o su músculo financiero. Eso ha llevado a que trate igual a los que languidecen en la informalidad y quienes se lucran de la extracción criminal, produciendo frecuentes quejas como las de los medianos mineros del Chocó o el Bajo Cauca de que los operativos de destrucción de maquinaria han perjudicado a mineros que han intentado formalizarse y que no tienen vínculos con las guerrillas o los paras.

Después de muchos años, el Plan de Desarrollo del gobierno Santos II incluyó por primera vez una distinción entre 4 categorías de minería (grande, mediana, pequeña y de subsistencia) y el Ministerio de Minas está ultimando los detalles de un decreto que definirá las características de cada uno de sus grupos, que se publicará en los próximos meses y con el que pondrán en marcha el programa de formalización.

El Gdiam le propone al Gobierno una tipología complementaria, enfocada no tanto en el tamaño sino en el nivel de cumplimiento de las reglas de juego, algo que permitiría diseñar políticas eficaces para cada grupo.

Ellos sugieren cinco categorías: la formal (que cumple todas las reglas), la ancestral y artesanal (que reúne a los mineros indígenas, afro y campesinos), la informal (que incumple algún requisito ambiental, laboral, minero o de salud pero que tiene la intención de formalizarse), la ilegal (que no cumple alguna regla pero no tiene esa vocación) y la criminal (que financia actividades ilícitas).

Crear una dirección para pequeña minería

Aunque el censo minero que hizo el Gobierno en 2012 arrojó que dos de cada tres unidades productivas mineras en el país son de pequeña escala y que el 95 por ciento tiene menos de 20 empleados, no hay ningún encargado en el Ministerio de Minas para ellas.

Aunque hay solo una dirección de formalización, que se encarga del proceso que busca llevar a los mineros a la legalidad, en todos los gobiernos desde el de César Gaviria ha sido poco exitosa porque nunca le han invertido los recursos humanos y económicos necesarios. De hecho, esa serie de fracasos históricos es lo que ha hecho que muchos pequeños y medianos mineros sean escépticos de que el Gobierno finalmente tenga intenciones de montarlos en la locomotora minera.

Según el Gdiam, ese es precisamente el grupo de mineros que más necesita ayuda y acompañamiento del Gobierno: según el mismo censo, solo una de cada tres unidades de pequeña minería paga regalías y el 75 por ciento no cumple con las reglas de seguridad industrial y no opera con permisos ambientales. Es decir, son la cola olvidada de la locomotora y solo dejarán de serlo si el Gobierno crea una institucionalidad que los incluye.

Convertir la formalización en un proceso gradual

La mayoría de los pequeños y medianos mineros trabaja sin el amparo de un título minero (una cifra que en algunas regiones como el Chocó supera el 80 por ciento), por lo que la prioridad del Gobierno -para ordenar el sector- debe ser la formalización.

Pero, dado que ese programa ha fracasado en las últimas dos décadas y que casi todos los mineros se terminan retirando agobiados por la lista de obligaciones, el Gdiam sugiere replantearlo como un “camino hacia la formalización”, que arranca con el permiso legal de operar (bajo el amparo de un título o un contrato con una empresa) y termina cuando el minero cumple con todos los estándares sociales, ambientales y laborales. Y que sea acorde al grado de informalidad de cada uno.

En otras palabras, como un proceso gradual que ordene y simplifique los trámites, que sea gratuito en la medida de lo posible y les ponga metas a cumplir a lo largo de un período de tiempo (con la excepción de las reglas ambientales y de seguridad industrial, que no deberían ser negociables). Por ejemplo, proponen, el pago de regalías se podría ir incrementando gradualmente hasta que llegan a la obligación legal. Y que, además, esté ligado a las iniciativas para la reducción de pobreza y generación de ingresos del Departamento de Prosperidad Social.

Esto permitiría que todo el proceso funcione en base a incentivos para formalizarse y no de manera represiva.

Crear una empresa que acompañe a los pequeños mineros

Una de las grandes críticas a los procesos históricos de formalización es que el Gobierno le imponía una lista interminable de requisitos a los pequeños mineros pero no los ha acompañado nunca en el proceso. Por eso el Gdiam no solo hace énfasis en ese rol del Gobierno como acompañante, sino que propone crear una entidad o empresa estatal que cumpla con ese papel.

Esa entidad asumiría muchas de las carencias que los mineros históricamente han acusado y que los han empujado hacia quedarse en la informalidad: ayudarlos a fortalecer sus organizaciones y cooperativas, capacitarlos en temas técnicos y ambientales, establecer plantas de beneficio del oro, darles acceso a crédito (que hoy no tienen) y crear fondos de estabilización para que se vean menos golpeados por los vaivenes en los precios internacionales de los minerales.

También proponen que esa empresa se convierta en el único comprador autorizado para los pequeños mineros en proceso de legalizarse, una medida que les aseguría la compra y ayudaría a garantizar la trazabilidad del oro que ellos producen. Y, de paso, evitaría que lo usen comercializadoras tramposas como Goldex para lavar activos.

Además, promueven que terceros (como universidades) se vinculen al proceso en el terreno, para acompañarlos en los trámites legales que han sido uno de los mayores obstáculos.

Caerle a los peces gordos de la minería criminal

La estrategia del Gobierno contra la minería criminal -argumenta el Gdiam- está enfocada actualmente solo en caerle a los eslabones más débiles de la cadena, por lo que termina adoleciendo de los mismos problemas que la política antidrogas que se centra en los cocaleros. Ese enfoque policial, que en sus operativos privilegia la destrucción de maquinaria de quienes están extrayendo minerales como el oro, ignora el resto de esas redes criminales y sobre todo a los peces más gordos en el negocio.

Por eso le proponen al Gobierno enfocar la lucha contra toda la cadena del oro, incluyendo la venta de insumos para su procesamiento como el mercurio, el transporte, la comercialización y las redes financieras que la apalancan, y crear un sistema de trazabilidad que permita seguir el mineral desde la mina hasta su venta (ya que hoy en día los lavadores de activos ‘camuflan’ el oro minado en otros lugares para blanquearlo). De paso, recomiendan rotar a la Fuerza Pública en esas zonas dado que -como ha contado La Silla- son frecuentes las vacunas del Ejército y la Policía a los mineros.

Es por eso que advierten que “la actividad extractiva criminal constituirá una de las principales fuentes de conflicto en el posconflicto en Colombia”, dado que -en caso de que se firme un Acuerdo final en La Habana- es probable que las unidades de las Farc que no quieran desmovilizarse intenten aliarse con las bacrim y mantener el rentable negocio de la minería de oro, tungsteno y coltán.

El Gdiam recomienda darle la oportunidad a los informales de que demuestren que están interesados en volverse legales y -si demuestran lo contrario- aplicarles ahí sí la estrategia represiva.

Dibujar un mapa social de la minería

Uno de los factores que ha disparado la conflictividad en temas mineros es que aún no hay un mapa claro de dónde se puede hacer minería y dónde no.

Aunque muchas de esas disputas tienen su origen en el gobierno de Álvaro Uribe (cuando Ingeominas entregó cientos de títulos dentro de parques nacionales, resguardos indígenas y consejos comunitarios afro), sus efectos se están sintiendo ahora: las comunidades creen que pasaron por encima de ellos, los mineros que el Gobierno les generó una incertidumbre jurídica por impulsarlos a hacer inversiones en proyectos que después no podrán materializar y los científicos del sector ambiental que se entregaron cheques en blanco para explotar algunas de las zonas más sensibles ambientalmente. Eso ha acentuado las tensas relaciones entre todos los actores que deben interactuar.

Por todo esto, el Gdiam propone que el Gobierno termine de dibujar el mapa de ordenamiento territorial, que permita cruzar la información del catastro minero (con todos los títulos) con los territorios étnicos y las áreas naturales protegidas, mapear dónde trabajan los mineros de todas las formas y colores (desde los ancestrales hasta los informales) y ubicar a los mineros criminales (para esbozar una imagen clara del problema, como lo hace el censo de cultivos de coca que hace todos los años la Oficina de la ONU para la Droga y el Delito).

Crear la 'Consolidación' de zonas mineras

Como los minerales se encuentran usualmente en zonas con altos índices de pobreza y muy poca presencia estatal, el Gdiam sugiere que el Gobierno debería convertir esas regiones en una prioridad y así reducirle el margen de maniobra a los ilegales allí.

Para eso propone diseñar un “plan de Consolidación” en cada una de esas ‘zonas mineras prioritarias’, que incluya una estrategia para recuperar la seguridad pero que también permita construir los bienes públicos que no hay allí como vías secundarias, salud y educación. Es decir, un enfoque con una filosofía similar al programa de Consolidación que concibió Sergio Jaramillo durante el gobierno Uribe, que fue exitoso en La Macarena y que hoy atraviesa todo el punto agrario acordado en La Habana.

Estimular la participación ciudadana

Una de las mayores dificultades del sector minero en los últimos años han sido sus tensas relaciones con las comunidades locales en las zonas donde opera o donde aspira hacerlo, algo que se suele llamar la “licencia social”.

Conscientes de que las comunidades están mucho más empoderadas que antes, que la mezcla entre sus temores (sin importar si son genuinos o infundados) y la capacidad de convocatoria de las redes sociales puede ser un cóctel molotov y que la reforma a las regalías hace más difícil de “vender” su actividad, para los empresarios está claro ya que -como dice el Gdiam- “es indispensable que haya una relación armónica entre la minería y las comunidades en su área de influencia”.

Esa bomba social se debe, en gran medida, a que no existen espacios de diálogo entre el Gobierno, las empresas y las comunidades locales, donde puedan conversar sus preocupaciones y evitar que la tensión escale hasta las vías de hecho o las consultas populares, como en Piedras (Tolima). Por eso, el Gdiam propone que se creen espacios de participación ciudadana abiertos e incluyentes para que la sociedad civil pueda participar en las decisiones sobre minería, donde el debate informado le gane a la ideología y que sean más preventivos que orientados a apagar incendios.

Y propone crear unas ‘mesas de diálogo regional’ que sigan el ejemplo del programa Avanza que arrancó en los municipios petroleros de Casanare y que creaba una mesa donde todos los actores se ponían de acuerdo para trabajar juntos en un tema prioritario para las comunidades, pero que -como contó La Silla- fue cortado de raíz en un cambio de ministros y cuando apenas arrojaba sus primeros resultados.

Crear una Agencia de Diálogo Intercultural

Para que ese diálogo permanente con las comunidades locales tenga un espacio institucional y no dependa del ministro de turno, el Gdiam propone crear una Agencia de Diálogo Intercultural -adscrita al Ministerio del Interior o a la Presidencia- que se encargue de velar porque los procesos con los indígenas y afro cumplan las reglas de la consulta previa y que todas las conversaciones con comunidades locales terminen en acuerdos que beneficien a todas las partes.

Aunque la idea no quedó plasmada en el Plan Nacional de Desarrollo (como ellos habían recomendado), el Gobierno parece haberle ya agarrado la caña. Lo prueba el anuncio que hizo Ministro del Interior Juan Fernando Cristo durante el último congreso de los mineros de que nacerá una ‘Agencia para el Diálogo Social’, que se encargará en el posconflicto de que “haya un diálogo permanente entre el Gobierno colombiano, los empresarios, las comunidades, las minorías, para superar los altos niveles de conflictividad y consolidar un diálogo social en los territorios, [algo] que tiene que ver con la 'paz territorial'”.

Ordenar la consulta previa

Casi dos de cada tres proyectos mineros considerados de ‘interés nacional’ por el Gobierno tienen actualmente dificultades con la consulta previa, un hecho que ha impulsado la idea de que la consulta previa es un obstáculo para el desarrollo. Sin embargo, como anota el Gdiam, esa realidad tiene mucho que ver con el hecho de que el Gobierno ha dejado la consulta en el aire y no ha garantizado que cumpla con los objetivos de buscar un beneficio y un desarrollo de los ‘planes de vida’ de las comunidades indígenas y afro en donde están los proyectos.

Por eso, proponen que se reglamente la consulta de modo que tenga un alcance claramente determinado (incluyendo información completa -y no fragmentaria, como suele suceder- sobre los proyectos y sus posibles afectaciones en los territorios), que lo lidere el Estado (en vez de dejar a las comunidades y las empresas casi solas, un hecho que degenera casi siempre en conflictos o en negociaciones puramente transaccionales), que se haga en una etapa temprana (para que no termine siendo un mero formalismo antes de una decisión ya tomada) y que se fortalezcan las organizaciones sociales que son sus interlocutores (algo que evita la proliferación de intermediarios).

Es decir, que las comunidades de verdad tengan la posición de participar en la decisión y que ésta resulte ventajosa para ellos.