La amapola le habla a la coca

Apr 12, 2021

María Alejandra Vélez

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La discusión sobre políticas de drogas en Colombia parece estancada en la fumigación y la erradicación. Debemos aprender de experiencias en otros países y con otros cultivos.

A veces la discusión sobre la política de drogas orientada a la sustitución y erradicación de cultivos de uso ilícito en Colombia pierde perspectiva. Nos quedamos en los anuncios del ministro de Defensa de turno sobre fumigar o no y en los problemas de implementación y financiación del Pnis, como si estos fueran problemas exclusivamente colombianos.

Sin embargo, hay mucho que aprender de la política de drogas en Bolivia y Perú, donde, entre otras, hace rato que descartaron la fumigación para los cultivos de coca. En Bolivia hablan de control social, y en Perú, la Empresa Nacional de la Coca (Enaco), monopolio de propiedad estatal, compra toda la producción de hoja de coca para usos legales. En ambos hay un mercado importante de usos alternativos y tradicionales de la hoja de coca; un mercado que aún tiene muchas trabas en Colombia que le impiden desarrollarse.

Pero también se puede aprender de la amapola. Y, en particular, de las políticas fallidas y exitosas en México y Asia. Las hectáreas dedicadas al cultivo de amapola son similares al área dedicada al cultivo de hoja de coca. En el 2019 la Unodc reportó 240.800 hectáreas de amapola y 244.200 hectáreas de hoja de coca. Alrededor de 50 países, en su mayoría asiáticos, cultivan amapola dentro de sus territorios, pero el 97 % de la producción de opio a nivel mundial se concentra en tres países: Afganistán (84 %), Myanmar (7 %) y México (6 %). De manera similar, el 70 % del cultivo de la hoja de coca se encuentra en Colombia, el 20% en Perú y el 10% en Bolivia.

Recientemente, la organización Noria Research publicó una serie de documentos del Proyecto Amapola que explican sus hallazgos sobre las dinámicas políticas, económicas y sociales del cultivo de la amapola en México. Las similitudes con la economía cocalera y los territorios donde se desarrolla esta economía ilegal son evidentes. Las investigaciones del equipo de Noria explican cómo la participación de los campesinos e indígenas en México, en la producción y tráfico de la amapola, ha sido una estrategia de supervivencia en un contexto de relaciones económicas de explotación. La producción ocurre en territorios marginados pero articulados con un comercio internacional con ganancias increíbles; la mayoría del dinero se queda en los intermediarios, no en los productores; y existe una desconfianza de los habitantes de los territorios amapoleros frente al Estado, que mantiene sus funciones básicas en lo mínimo. El desarrollo no lo lleva el Estado. Todas estas conclusiones del Proyecto Amapola en México bien se pueden trasladar a economía cocalera en Colombia.

Desde el Cesed, María Juliana Rubiano publicó un documento temático con las enseñanzas de los programas de erradicación y sustitución en Asia y resume algunos de los aprendizajes claves para Colombia en términos de las estrategias de desarrollo alternativo. Como explica María Juliana en el documento: “Desde el año 1998 la Asamblea General de las Naciones Unidas (Ungass) catalogó al Desarrollo Alternativo (DA) como un componente integral de las políticas de drogas, no solo como mecanismo de sustitución sino también de prevención a la siembra de cultivos ilícitos en el mundo. En el 2013, la convención de las Naciones Unidas en Lima, Perú, estableció los principios para las intervenciones de desarrollo alternativo en los países con cultivos ilícitos. Entre otras cosas, se definió que los programas deben formularse e implementarse en función de las necesidades y vulnerabilidades de las comunidades productoras dentro de políticas nacionales de largo plazo; y con la participación de las comunidades durante el diseño, la implementación y el monitoreo de los programas (United Nations General Assembly, 2013)”. Por supuesto en la práctica esta implementación ha sido heterogénea. Vale la pena estudiar casos como el de Tailandia (donde lograron reducir las hectáreas cultivadas de amapola) o el de Afganistán (donde se fracasó en el intento).

Las enseñanzas de Tailandia son muy relevantes para Colombia y han sido estudiadas y resaltadas por varios analistas (leer por ejemplo a Juan Carlos Garzón o Vanda Felbab-Brown). Sin embargo, en Colombia seguimos en las mismas estrategias de siempre. En Tailandia, el programa de sustitución se enmarcó en planes nacionales de desarrollo de largo aliento, ejecutándose en un periodo de 30 años. Un elemento para resaltar es que los programas de sustitución en Tailandia no estuvieron condicionados a la erradicación total de los cultivos ilícitos para comenzar su implementación. En Tailandia, los acuerdos de erradicación voluntaria solo iniciaron después de que los productos sustitutos ya estuvieran en fase de comercialización para que los campesinos vieran la viabilidad de este proceso en un futuro: una apuesta radicalmente distinta a todos los intentos en el caso colombiano.

El caso de Afganistán es lo opuesto al de Tailandia. El documento Cesed explica cómo las tácticas represivas de los grupos talibanes redujeron significativamente las hectáreas de amapola en el 2001, pero solamente a corto plazo. Rápidamente las áreas cultivadas se trasladaron a otras zonas. Los programas de sustitución en los años 90 se enfocaron en proveer fuentes alternativas de ingresos y no consideraron de manera comprehensiva las ventajas comparativas de la economía ilegal frente a los cultivos sustitutos. Por ejemplo, en Afganistán, el opio (como la coca) constituye un sistema financiero paralelo, siendo una fuente de crédito y de trabajo para los campesinos que no tienen acceso a tierra. Si los programas de sustitución no consideran estas dimensiones más allá del ingreso están destinados al fracaso.

La historia de los cultivos de amapola en el continente asiático evidencia el fracaso de la guerra contra las drogas a nivel global. Como lo explica María Juliana en el documento temático Cesed: “Aunque se eliminen los cultivos ilícitos en un país, por efecto globo se reubicarán en otro manteniendo la oferta relativamente constante. La prohibición en Irán y la reducción de los cultivos en Myanmar incrementó los cultivos en Afganistán. La eliminación de los cultivos en China, India, los Balcanes, Turquía e Irán llevaron a un aumento en los cultivos de amapola en Tailandia en los años 40. La reducción en Tailandia influyó en el incremento de hectáreas cultivadas de Myanmar y Laos”.

La historia de la amapola repite la de la coca; la coca repite la de la amapola. Recordemos que Colombia no era el mayor cultivador de hoja de coca en los 90 (sino Bolivia y Perú). En algún punto tendremos que dejar de dar vueltas. Y aunque hay mejores formas que otras de implementar los proyectos de desarrollo alternativo (llevando el Estado y el desarrollo rural que —con o sin coca/amapola— los campesinos del sur global demandan), en términos globales tendremos que dar una conversación más sensata y menos estática sobre el camino a la regulación de los mercados ilegales.