Las recetas para el campo y la construcción de paz

Apr 29, 2015

Yamile Salinas Abdala

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Diagnósticos y recomendaciones abundan, pero aún se está lejos de un acuerdo sobre qué se entiende y qué se quiere de la Colombia rural.

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), después de más de 40 encuentros con la institucionalidad agraria desde mediados del 2013, presentó al gobierno y a los gremios económicos la evaluación de las políticas agropecuarias en Colombia y formuló 32 recomendaciones. Lo anterior hace parte del camino para ingresar al selecto club de países ricos, uno de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo “Todos por un nuevo país” (PND 2014-2018) de la segunda administración de Juan Manuel Santos, actualmente en estudio del Congreso de la República.

Los temas de las recomendaciones recibidas por el Aurelio Iragorri, el cuarto ministro de agricultura de Santos, son similares a los planteados por Juan Camilo Restrepo -primer ministro-[1], en el debate convocado por Wilson Arias e Iván Cepeda en 2011: Necesidad de formular e implementar una reforma estructural a largo plazo; clarificar los derechos de propiedad y las tensiones por el uso del suelo; reformar la institucionalidad; reforzar el sistema de innovación agrícola y aumentar la integración en los mercados internacionales agroalimentarios.

La evaluación de la OCDE se suma al recetario de medidas para el campo colombiano, entre ellas las del Informe de Desarrollo Humano Colombia rural, razones para la esperanza del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Misión para la Transformación del Campo -dirigida por José Antonio Ocampo, ex ministro de Agricultura del gobierno de Cesar Gaviria en el que se adoptó la Ley de Reforma Agraria y Desarrollo Rural (Ley 160 de 1994)-, y las de la Corte Constitucional en materia de derechos de los pobladores rurales y las víctimas del desplazamiento y abandono forzado y despojo de más de 8 millones de hectáreas.

Entre ese recetario, así como en las acciones de los cinco ministros de Agricultura de las dos administraciones de Santos, existen coincidencias y diferencias con las propuestas de la Cumbre Agraria, los compromisos asumidos por el gobierno en el Paro Agrario de 2013 y los acuerdos sobre el primer punto de la agenda de La Habana supeditados a que nada está acordado hasta que todo esté acordado[2].

Superación de la “limitación burocrática” de la UAF

No obstante que se aprobó la ley que reitera que los baldíos son para los sectores menos favorecidos del campo[3], el presidente Santos continuó con el propósito de su antecesor de eliminar o por lo menos restringir la prohibición de acumular UAF del artículo 72 de la Ley 160 de 1994. El primer intento fueron los Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario o Forestal (PEDAF), regulados en tres artículos del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos, declarados inexequibles por la Corte Constitucional. A juicio de la Corte con esos artículos se favorecía un modelo agrario que privilegia la competitividad de la producción agrícola por encima del dominio de la tierra por el trabajador rural[4].

En contravía con el fallo, tres meses más tarde el ex ministro Restrepo presentó el proyecto de regulación de la inversión extranjera en el sector agropecuario (164/12- Cámara), en el que se limitaba la prohibición de acumular UAF a los baldíos adjudicados a partir del 5 de agosto de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 160.

Nueve meses después, Rubén Darío Lizarralde -tercer ministro-, después de las denuncias de Francisco Estupiñan -segundo ministro- sobre las adquisiciones y concentración de más de 140 mil hectáreas de UAF en forma no muy jurídica[5], presentó el proyecto por medio del cual se modifica el régimen de baldíos[6]. Esta iniciativa fue retirada por no haberse consultado con el presidente Santos, y Lizarralde anunció un nuevo proyecto, a pesar de estar recusado por congresistas del Polo[7].

En octubre de 2014, el Ministro del Interior, Juan Fernando Cristo, con funciones de Ministro ad hoc de Agricultura por impedimentos de Iragorri, radicó el proyecto de ley 133 – Cámara, en el que se buscaba crear las zonas de interés de desarrollo rural y económico” (ZIDRE), inicialmente llamadas ZIDE por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo[8]. El proyecto de ley 133 fue retirado en marzo de 2015, debido a los impedimentos de varios de sus ponentes y a la ponencia negativa[9].

Pese a ello y a las advertencias de que las ZIDRE se oponen a las propuestas de la Cumbre, el Paro Agrario, La Habana y los pronunciamientos de la Corte, Juan Fernando Cristo –quinto ministro-, en abril de 2015, llevó al Congreso dos iniciativas para crear las ZIDRE. La principal diferencia es que en la segunda se las declara de utilidad pública e interés social[10].

La insistencia del Gobierno se relaciona con lo que el ex ministro Estupiñan calificó como el “chicharrón de los baldíos”, es decir la tensión entre un modelo de desarrollo proclive a la agroindustria, de una parte, y las reivindicaciones del campesinado al acceso y permanencia en sus tierras y a la seguridad alimentaria, de la otra.

Sobre el particular, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo recomendó impulsar una reforma rural transformadora del modelo de desarrollo rural, que se caracteriza por ser inequitativo, excluyente, concentrador de la propiedad rural, no promover el desarrollo humano y crear condiciones para el surgimiento de conflictos[11]. Por su parte, la Misión se inclinó por el modelo actual y la inversión privada al concluir que la prohibición de acumular UAF sólo se aplica a títulos otorgados a partir de la vigencia de la ley, y recomendar sanear, vía ZIDRE, proyectos empresariales de gran interés (…) cuya seguridad jurídica está hoy en entredicho”[12].

Reforma a la institucionalidad rural

En lo que todos están de acuerdo es en la necesidad de contar con políticas de largo plazo y reformar la institucionalidad rural. La usurpación de tierras de las víctimas y la inseguridad jurídica de las inversiones nacionales e internacionales está relacionada con prácticas de corrupción de actores privados y públicos para defraudar la ley de reforma agraria, ampliamente denunciadas por organizaciones sociales e instancias estatales.

El Superintendente de Notariado y Registro ha señalado ampliamente que en las acumulaciones de UAF y en el despojo se contó con el concurso de servidores de oficinas de notariado, registro, catastro, y del sector rural, especialmente del Incoder. Y la Contraloría se ha referido al detrimento patrimonial de ese Instituto por la acumulación de predios de reforma agraria.

La gran pregunta es qué hacer con esa entidad creada en 2003, año siguiente a los mayores niveles de desplazamientos en el período 1980 -2015, según el Registro Único de la Unidad para las Víctimas. Al respecto, la Procuraduría recomendó su supresión debido a los altos niveles de corrupción y cooptación paramilitar desde su creación hasta el 2010, los que parecen reflejar que se constituyó como una asociación para delinquir en beneficio de intereses non santos. Se arriba a esa conclusión después de analizar 50 casos emblemáticos y de los 141 procesos disciplinarios adelantado por el organismo contra funcionarios del Incoder, 84 de ellos sancionados disciplinariamente, más de la mitad con fallos de segunda instancia[13].

Acuerdo sobre la Colombia rural

Diagnósticos y recomendaciones abundan, pero aún se está lejos de un acuerdo sobre qué se entiende y qué se quiere de la Colombia rural. Las visiones van desde la transformación del modelo de desarrollo rural que propone el PNUD, la Corte y organizaciones rurales a la consolidación de la agroindustria para la transformación del campo que recetan la Misión y la OCDE.

La adhesión a la OCDE impone acoger sus recomendaciones sobre políticas públicas centradas en la competitividad y la confianza de los inversionistas, sin que ello implique desconocer los deberes del Estado colombiano de respetar los derechos humanos y de desactivar los conflictos sobre la tenencia y uso de la tierra e identificar y sancionar a los responsables, usufructuarios y beneficiarios de la violencia en su concentración en menoscabo de campesinos, indígenas y afrocolombianos y del propio Estado, acciones indispensables en la construcción de paz.

Portada: Libertinus commons.wikimedia.org

[1] Según Iragorri en los 101 años del Ministerio de Agricultura ha habido 100 ministros.

[2] Ver: DNP, 2014, http://bbtlatam.com/historia/el-cumplinometro-del-paro-agrario-47251 y http://www.indepaz.org.co/wp-content/uploads/2013/03/Desarrollo-rural-para-la-democratizaci%C3%B3n-y-la-paz-con-justicia-social-en-Colombia.pdf

[3] Ley 1728 de 2014.

[4] Sentencia C 644 de agosto de 2012 (artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011).

[5] Ver: http://www.wradio.com.co/noticias/actualidad/detectan-al-menos-14-casos-de-compra-irregular-de-tierras-para-proyectos-agroindustriales/20130612/nota/1914428.aspx.

[6] Ver: http://wsp.presidencia.gov.co/Prensa/2013/Noviembre/Paginas/20131122_01-Ministro-Agricultura-anuncio-retiro-proyecto-de-ley-sobre-baldios.aspx.

[7] Ver: http://www.moir.org.co/Congresistas-Robledo-y-Arias.html.

[8] Ver: Proyecto de ley 91 de septiembre de 2013 – Senado por medio de la cual se dictan normas en relación con las zonas integrales para el desarrollo empresarial y social –Zides.

[9] Ver: Ponencia negativa en Gaceta del Congreso No. 748 del 25 de noviembre de 2014.

[10] Ver: Cuadro comparativo en: http://bbtlatam.com/queridodiario/el-regreso-de-las-zidres-50010,

[11] Ver: INDH PNUR, 2011: 33-43, Colombia rural. Razones para la esperanza.

[12] Ver: DNP, 2014:37, Saldar la deuda histórica con el campo marco conceptual de la misión para la transformación del campo, en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/DOCUMENTO%20MARCO-MISION.pdf.

[13] PGN, 2015, Presentación informe Reflexiones sobre Incoder e institucionalidad agraria en Colombia de 2015, en.http://www.procuraduria.gov.co/portal/_El-Incoder_no_ha_superado_los_graves_problemas_de_gestion___Procuradora_general_de_la_Naci_n__e__en__Encuentro_con_el_sector_agrario_.news.