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Los impuestos al capital: ¿castrochavismo tributario?
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Cerrar el debate sobre la tributación al capital de entrada con afirmaciones temerarias (por lo menos poco rigurosas), no le hace nada bien a las necesidades actuales del país y se convierte en el nuevo coco, el nuevo castrochavismo tributario
Hace un par de semanas, se publicaron dos columnas de opinión en el diario El Tiempo, en donde Sergio Clavijo y Germán Vargas Lleras criticaron fuertemente algunas de las propuestas de reforma tributaria que cursan en el Congreso desde el inicio de la nueva legislatura.
No entraré a discutir los ataques de Clavijo, llenos de lugares comunes - en donde insiste inexplicablemente en llamar de forma despectiva a quienes lideran estas iniciativas como “Pickettys criollos” (esta vez sazonando su opinión con algunos rótulos complementarios como “antiempresa”). Este tipo de afirmaciones, además de ser desacertadas, son totalmente inútiles para el debate y francamente aburridas por su falta de creatividad. Por el contrario, busco en esta entrada abordar algunos elementos de los impuestos que levantaron tanta indignación, ofreciendo los argumentos y evidencia que se han esgrimido a favor y en contra.
¿Por qué la indignación? Las críticas de los columnistas apuntan a dos temas muy específicos que se han propuesto: i) un impuesto solidario al patrimonio, que consiste en un aumento progresivo de las tarifas marginales para los patrimonios superiores a 3.000 y 43.000 millones de pesos y ii) una mayor tributación a las rentas de capital – tales como dividendos que generen rendimientos anuales superiores a los 25 millones de pesos.
Los argumentos de los columnistas contra este adefesio que amenaza el bien librado camino que hasta hoy ha recorrido Colombia hacia el progreso (dándose golpes de pecho por un reducción de la desigualdad, que tras 20 años, nos sitúa aún como uno de los países más desiguales de la región), se centran en señalar que la implementación de estos nuevos tributos desincentivan la acumulación de capital, la inversión, afectan el crecimiento económico, la competitividad y la destrucción de la producción nacional privada.
Estas afirmaciones son bastante familiares dentro del conservadurismo económico, que inicia en la década de los 80 liderado por Margaret Tatcher y Ronald Reagan, y en donde se ha visto cualquier aumento de impuestos contrario al único objetivo: el crecimiento económico y la eficiencia de los mercados.
Siguiendo los planteamientos teóricos de Arthur Laffer y los modelos de Champley (1986) y Judd (1985), que demostraban que la tributación óptima al capital en el largo plazo debería ser cero, se defiende que los impuestos deben estar enfocados únicamente en el consumo y en las rentas laborales (salarios, honorarios), de modo que no interfieran con la eficiencia de los mercados y el crecimiento económico.
Esta visión se ha plasmado en el estatuto tributario colombiano en varias formas. Por un lado, el impuesto al patrimonio, si bien ha existido desde los años 30, en las últimas décadas atravesó un proceso de desmonte gradual. Por otro lado, las rentas de capital gozan de un número amplio de beneficios tributarios que permiten que las personas naturales paguen una tarifa efectiva de tributación mínima o inexistente sobre estos ingresos. Un buen ejemplo son los ingresos no constitutivos de renta y descuentos tributarios para los ingresos por concepto de dividendos o por el componente inflacionario a los rendimientos de activos financieros (artículos 49, 50 y 254 del Estatuto Tributario).
Sin embargo, las cosas han cambiado desde el nacimiento de la reaganomics y su conquista de América Latina. La desigualdad socioeconómica floreció a una velocidad rampante especialmente en la región de América Latina en la última década del siglo XX, y las consecuencias económicas, sociales y políticas de estos niveles escandalosos de inequidad son cada vez más evidentes.
Así pues, si aceptamos que la desigualdad es un problema en sí mismo que debemos solucionar (especialmente en Colombia), es necesario entonces discutir cuáles son las herramientas tributarias más eficaces para lograrlo. Los impuestos al patrimonio y a las rentas de capital tienen un gran potencial de corregir los problemas de progresividad de nuestro sistema tributario actual. Se ha encontrado que el impuesto al patrimonio en Colombia es progresivo y que tiene la capacidad de serlo aún más. También, que los beneficios tributarios que aplican para las rentas de capital privilegian especialmente a las personas de mayores ingresos del país, perpetuando o ampliando la desigualdad.
Sobre esto último, los cálculos de Garay y Espitia en su último libro permiten observar que, para el decil más alto de ingresos de personas naturales, el valor de los beneficios por concepto de ingresos no constitutivo de renta y rentas exentas representa el 47 por ciento del valor total de las rentas de capital – una diferencia de aproximadamente 33 puntos porcentuales frente al decil 9. Esta concentración hace que el 10 por ciento más rico del país se beneficie del 80 por ciento del gasto tributario de estas rentas. Además, de ese gasto tributario usufructuado por el 10 por ciento más rico, cerca de la mitad beneficia al 1 por ciento más rico; y de esta porción, casi 40 por ciento beneficia al 0,1 por ciento más rico.
Esta normatividad claramente contribuye a la concentración de ingresos y riqueza, por el sencillo hecho de que la fuente de la mayoría de los ingresos de este grupo de personas proviene de rentas de capital (Gráfico 1).
Gráfico 1. Composición de los ingresos del 1 por ciento superior por fuente, 2010. Fuente: Alvaredo y Londoño (2014)
Ahora, si tenemos en cuenta la coyuntura propuesta por la pandemia del covid-19, se hace aún más perentorio implementar este tipo de impuestos.
No solo porque es una fuente de recursos necesaria para implementar las políticas fiscales expansivas que se requieren en materia de protección social y económica (renta básica focalizada a hogares vulnerables, apoyo al empleo y al sector productivo más afectado); también porque se necesitan en este momento políticas que estén enfocadas en reducir la desigualdad y pobreza, que verán retrocesos de décadas como respuesta a los impactos inequitativos de la pandemia. Actualmente, varios países del norte y sur global están contemplando la adopción de impuestos a los grandes patrimonios para afrontar la crisis, siguiendo las recomendaciones de organizaciones como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Oxfam, e incluso del Fondo Monetario Internacional (FMI), una de las IFIs más ortodoxas en esta materia.
Pero dejando de lado el enfoque de desigualdad, parece ser que una reforma a la tributación de la riqueza y el capital no tendría los impactos apocalípticos premonitorios de los columnistas en lo que se refiere a productividad y crecimiento económico.
Por ejemplo, la implementación de un impuesto al patrimonio podría generar ganancias en productividad y eficiencia. El elemento central de esta intuición es que este impuesto puede fomentar el uso eficiente del capital actualmente improductivo. Un impuesto al patrimonio obligaría al dueño del capital a hacerlo productivo a tal punto que le sea rentable tenerlo y pagar impuestos sobre este; si no es el caso, tendría incentivos de venderlo a actores más productivos, con lo que la productividad de este factor aumentaría contribuyendo a la PTF. De igual manera, como este impuesto se piensa únicamente para los patrimonios más altos del país, los posibles impactos negativos en la economía no serían de una magnitud significativa y podrían ser compensados con un aumento en los ingresos del Estado, el ahorro y de la inversión en bienes públicos, como lo argumentan Zucman y Saez (2019) para el caso de la adopción de un impuesto progresivo a la riqueza en Estados Unidos.
Esta discusión es especialmente relevante para Colombia, si consideramos los altísimos niveles de concentración de la tierra y su baja productividad (Gráfico 2), a causa de un catastro desactualizado y una tributación casi inexistente sobre la tierra.
Gráfico 2. Productividad de la tierra (valor de la producción agrícola/km2 de tierra arable). Colombia y países de referencia, 2016. Fuente: FAO y Banco Mundial 2016
En cuanto a los impuestos a las rentas de capital, recientemente profesores de Harvard y MIT, “revisitaron” los modelos teóricos de Chamley (1986) y Judd (1985) que han respaldado la argumentación sobre la tributación óptima de las rentas de capital y controvierten los resultados de su modelo, pues los supuestos utilizados son poco aplicables a la realidad. Así, al replantear los supuestos y tomar una elasticidad intertemporal de sustitución menor a uno (1), los impuestos al capital convergen en el límite a un valor positivo. Esta investigación se une a las realizadas por Piketty y Saez (2013) y Saez y Stantcheva (2018), que cuestionan el mandamiento escrito en piedra sobre la tributación al capital y sus efectos perversos en el ahorro, la inversión y el crecimiento económico. Paralelamente, otros trabajos teóricos recientes proponen una combinación entre impuestos a las rentas laborales, a las rentas de capital y transferencias lump-sum, como una forma de tributación óptima que tiene efectos redistributivos en sociedades altamente desiguales.
Ahora bien, estas propuestas no están libres de críticas que son válidas. En el caso del impuesto al patrimonio, se sostiene que no es efectivo debido a la libre movilidad de capital y la fuga de este hacia paraísos fiscales. Por tal razón, se argumenta que en los últimos 20 años los países de Europa han eliminado este impuesto de su composición tributaria.
Sin embargo, los impactos planteados no parecen ser tan evidentes. Por ejemplo, en la última investigación de Gabriel Zucman sobre flujos globales de capitales a paraísos fiscales, no parece apreciarse una correlación clara entre los países de América Latina con impuestos al patrimonio vigentes (Argentina, Uruguay y Colombia) y un flujo relativamente excepcional de capitales a paraísos fiscales. Adicionalmente, existen mecanismos tipo “garrote y zanahoria”, como la normalización tributaria, que han demostrado ser efectivos a la hora de recuperar capitales en el exterior no declarados. Todo esto acompañado de aumentos en las capacidades de fiscalización y modernización de la DIAN (Documento Conpes 3993 de 2020) y las necesarias reformas en las reglas de tributación internacional (Ver Beps o Icrict), pueden mejorar la efectividad del impuesto.
Por otro lado, se argumenta que las empresas no deberían tener un tratamiento tributario diferencial como se hace con las personas naturales, pues puede generar incentivos perversos en el crecimiento de las empresas para evitar una mayor tributación. Esto es algo muy importante a considerar, pues en estos momentos de crisis y crecimiento negativo de la economía, lo menos deseable es desincentivar la creación y crecimiento de las empresas.
No obstante, desde una visión técnica de la tributación y su rol para corregir fallas de mercado, si se comprueba que la concentración excesiva de utilidades y patrimonio de las empresas genera externalidades negativas – como la consolidación de monopolios/oligopolios o la creación de grupos de interés para incidir en la política pública –, se podría justificar una tarifa mayor a estas empresas, de modo que se puedan compensar los efectos negativos mencionados. Es importante entonces tener esto en cuenta a la hora de definir la conveniencia, o no, de este tipo de tributación a las rentas y patrimonio de las personas jurídicas. También, se pueden explorar otras propuestas, como la de imponer tarifas marginales según la antigüedad de las empresas.
Incluso, se ha planteado un trade-off entre estos dos impuestos, en donde la tributación a las rentas de capital se plantea como un “first best” y el impuesto al patrimonio como un “second best” (en ausencia de una buena tributación a las rentas de capital, como es el caso colombiano).
En todo caso, existen elementos suficientes para poder dar un debate argumentado sobre la conveniencia de estas propuestas de reforma tributaria, sin la necesidad de usar epítetos descalificadores o convocar a los fantasmas de Venezuela para generar zozobra. Cerrar el debate sobre la tributación al capital de entrada con afirmaciones temerarias (por lo menos poco rigurosas), no le hace nada bien a las necesidades actuales del país y se convierte en el nuevo coco, el nuevo castrochavismo tributario.
Finalmente, estas columnas que promueven la censura de ideas legítimas pero que son contrarias a la doctrina económica vigente, logran desafortunadamente traducirse en una defensa sin tapujos de los privilegios de las élites económicas de este país, pues las medidas propuestas aplican en su gran mayoría únicamente al 1 por ciento de las personas naturales y jurídicas de mayores ingresos y utilidades del país.
Con uno de los peores resultados en desigualdad y movilidad social de la región, creo que es evidentemente pertinente dar el debate en Colombia. Por otro lado, nos muestran que las élites no están dispuestas a renunciar, ni si quiera en lo que parece ser la peor crisis económica de la historia de Colombia, a los privilegios que les han potenciado su capacidad de concentrar el poder económico y político del país.
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