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La ciudad en Colombia no existe
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En Colombia es posible escuchar la palabra ciudad repetidas veces en un día, constantemente asistimos a conversaciones sobre el futuro de nuestras ciudades, leemos sesudos análisis y propuestas para mejorar la vida en las ciudades y nos preocupa el futuro de estas. Desde que la lengua castellana fue introducida en este territorio la palabra ciudad se utilizó para referirse a algunos de los nuevos espacios construidos y durante más de dos siglos de vida republicana el concepto de ciudad ha permanecido como uno de los más importantes a la hora de hacer referencia a las dinámicas socioespaciales en el nivel local. A pesar de todo esto, la ciudad en Colombia no existe, un lío para las ciudades.
La inexistencia orgánica de la ciudad en Colombia
En Colombia la ciudad no existe. Así es, en la República de Colombia, otrora devota por ley al sagrado corazón de Jesús, las ciudades no existen todavía.
En el texto de la Constitución Política de Colombia la palabra ciudad aparece solo una vez; solo hasta el artículo 322 se lee, “a las autoridades distritales corresponderá garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito; a las locales, la gestión de los asuntos propios de su territorio”, y no figura en ningún otro lugar de la Carta Magna.
Como decimos por estas tierras apareció “de chiripa”. Paradójicamente las palabras ciudadano, ciudadanos, ciudadana y ciudadanía asoman a lo largo de todo el texto. Cosas de Macondo, que ya no nos sorprenden, o quizás nunca lo han hecho. Por el contrario, el concepto municipio sustenta la idea transversal a lo largo del texto, se establece y posiciona como la unidad administrativa central del orden territorial y se repite más de sesenta veces en la Constitución.
Dado que la Asamblea Nacional Constituyente no logró acuerdos sustanciales para delinear asuntos orgánicos territoriales, y como el tiempo apremiaba para firmar el texto definitivo, dejó esa tarea pendiente para el primer congreso de la nueva república imaginada por la Carta de 1991.
A pesar de la importancia central que tienen los asuntos territoriales para cualquier Estado-nación, fueron casi 20 años durante los cuales se discutieron múltiples propuestas para una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) en los subsiguientes honorables congresos de la República y solo en el año 2011, el año que la Constitución cumplía dos décadas y ya teníamos leyes para el Ordenamiento Territorial Municipal y para los Planes de Desarrollo, se aprobó la que hoy conocemos como la LOOT (Ley 1454 de 2011).
Nuevamente una ley tan importante, se olvidó de la ciudad. En el texto, la palabra ciudad tiene el honor de no aparecer ni una sola vez. Los legisladores decidieron que en el ordenamiento orgánico territorial colombiano no había cabida para el concepto teórico ni jurídico de la ciudad.
En la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial tenemos el desarrollo conceptual, normativo y aplicado de conceptos como municipio, departamento, área metropolitana, distrito, región, pero no se definió que es una ciudad.
En un país donde las leyes han servido para definir lo indefinible e indefendible como otorgarle atributos de bien/servicio público a bienes/servicios privados como el transporte de pasajeros (aéreos y terrestres), han servido para pasar sobre la ciencia y cortar tajo de montañas para “delimitar páramos” como si el ecosistema no fuera precisamente eso, un complejo sistema, donde las normas han sido usadas para definir que lo moralmente punible es posible gracias a que la ley lo permite como sucedió con el caso de la mercantilización del servicio de agua en muchos municipios del país, donde la ley ha servido para definir que el delito de un privilegiado es menor, o al menos requiere menos tiempo de condena que el de un desposeído, es precisamente en ese país donde la ley no ha aparecido para definir qué es una ciudad.
La ley ha decidido que la ciudad no existe. Y así, nos ha dejado en un limbo jurídico que no solo complica el ya de por sí complejo fenómeno de la urbanización, sino que genera obstáculos para su administración, para la recolección de información, para la coordinación que al final revierten en dificultades para el crecimiento económico, el desarrollo y la calidad de vida.
Como casi todo lo legislado en nuestro país, si escarbamos vamos a encontrar. Muchas otras normas, como las de áreas metropolitanas, las de ordenamiento territorial, las de servicios públicos, así como sentencias de la corte o documentos del ejecutivo van a incluir de una u otra forma la idea de ciudad. Pero no hemos logrado acordar que es una ciudad y como vamos a consolidar un marco normativo para ellas.
Para ilustrar lo dicho, veamos un ejemplo, Medellín. Si vemos el planeta tierra desde un satélite y utilizamos las luces nocturnas como una proxy a los espacios construidos donde existe infraestructura urbana podemos identificar la amplitud de las conurbaciones.
En la Figura 1. vemos tres elementos de información, las luces satelitales (blanco y negro), las divisiones municipales (líneas rojas) y el territorio del municipio de Medellín (polígono amarillo). Es fácilmente comprensible las razones por las cuales es imposible pensar que las ciudades fragmentadas pueden ser exitosas en políticas públicas territoriales, cuando el marco normativo de entrada está invitando a la fragmentación y a la descoordinación.
Figura 1. Valle de Aburrá y alrededores. Luces nocturnas. Límites municipales. Municipio de Medellín.
El imperio del municipio
La unidad básica de administración territorial del estado colombiano es el municipio. La constitución lo define precisamente y todos los arreglos que se permiten en el territorio lo utilizan como su unidad de referencia.
Por eso, los departamentos contienen en sus límites municipios, y por ello también las áreas metropolitanas no son más que asociaciones entre municipios. Son pequeños feudos administrativos alrededor de los cuales, lamentablemente se organizó todo el proceso de descentralización. Digo lamentablemente porque ha sido muy importante la descentralización y la autonomía territorial que se ha desarrollado pero lamentable que no se haya hecho con el rigor de la discusión académica sobre ciudad para pensar formas contemporáneas de administración económica, política y social de las ciudades y los espacios que las complementan.
Si queremos indagar un poco más sobre el concepto de municipio podemos ir atrás en la historia y en algún momento llegaremos al mediterráneo donde Grecia y Roma sintetizaron los desarrollos administrativos territoriales que les antecedieron e innovaron algunos otros adicionales que permitieron que su legado siga vivo y latente hasta hoy.
Es precisamente en Grecia donde el concepto de Polis emerge y se desarrolla. Muchas veces se cree que polis es un sinónimo de ciudad, pero se erra dado que el concepto de polis es mucho más amplio, engloba al mismo tiempo la parte alta y baja de la ciudad, las murallas, las tierras cultivables aledañas y las tierras periféricas que se puedan gobernar y que provean recursos a la población; incluso posteriormente un proceso denominado sinecismo (algo similar a los procesos de asociatividad contemporánea), que podía darse de manera consensual o a la fuerza llevó a que incluso la idea de ciudadanía se extendiera a regiones que sobrepasaban los límites previos de las polis establecidas en el Peloponeso y Anatolia, estos espacios políticos luego los conoceríamos como Ciudades-estado.
El concepto de polis mutaría lentamente al de municipio, y éste como unidad y espacio de tributación viajaría desde el imperio romano, a través de la Europa medieval y llegaría al nuevo mundo en el modelo de ocupación castellano del imperio español, y ahí nuestra herencia. Que, aunque herencia, y comprensible históricamente, no deja de ser anacrónico para las necesidades funcionales colombianas contemporáneas. El poder del municipio en el ordenamiento territorial es de tal magnitud, que es impensable proponer reorganizaciones dado que el territorio lo dividimos como quien divide una torta (ver Figura 2.), ningún municipio va a querer ceder sus límites (es un juego de suma cero, y un equilibrio estable, por lo tanto, muy difícil modificarlo) lo que si podemos concluir como cierto es que el municipio no responde de manera adecuada a las necesidades urbanas del país.
En este orden de ideas, los municipios no son ni rural ni urbano. Son las dos cosas a la vez, del mismo modo y en el sentido contrario, como diría una persona años atrás, lo cual genera un alto grado de dificultad a la hora de desarrollo políticas urbanas. Los municipios tienen un poco de ciudad que hemos llamado “cabeceras municipales” y un poco de ruralidad que por muchos años lamentablemente denominados como “resto” y solo hasta hace poco logramos cambiarle el nombre a esa categoría por “rural disperso”.
En algunos casos los municipios se acercan al modelo canónico de la polis griega y el municipio imperial contando con centro aglomerado de población rodeado de un hinterland para abastecerse de recursos, pero son pocos, la gran mayoría de municipios tiene formas irregulares resultado de nuestro ríos, valle y montañas.
Muchos municipios en el país se delimitaron en maps en dos dimensiones y no se tuvo en cuenta la complejidad de la geografía (especialmente la casi siempre olvidada tridimensionalidad tan importante para el caso colombiano) así muchos municipios tienen su cabecera a 1.500 metros sobre el nivel del mar pero un gran porcentaje de su territorio a 200 o 300 metros sobre el nivel del mar (sucede mucho en los municipios cercanos al Río Magdalena y con cabecera en los Andes) y para llegar de la cabecera a gran parte del territorio es necesario dar vueltas interminables por otros municipios dada la precariedad de las vías de comunicación lo cual los hacen aún menos administrables de manera coherente.
En muchas ocasiones encontramos que municipios están cercanos a otros, particularmente las cabeceras urbanas de los municipios se unen (fenómeno que llamamos conurbación) y empezamos a tener ciudades fragmentadas que no se pueden administrar de manera integral. El municipio ha aportado valiosamente en los procesos de autonomía local pero fallan en demasía en el proceso de integralidad de las políticas púbicas eficientes y que respondan al contexto funcional del territorio.
El imperio del municipio no es más que un modelo donde el municipio ha sido amo y señor del ordenamiento y falla en sustentarse en los procesos funcionales observables del territorio al mismo tiempo que obstaculiza la implementación de herramientas contemporáneas de planeación.
Pensando un sistema de ciudades para Colombia
Aunque los legisladores, gobernadores y alcaldes, que en su mayoría representan esquemas y vectores casi feudales de control territorial, no han querido ceder en la discusión de lo municipal hacia formas más inteligentes y sensatas de administrar el territorio importante resaltar que el Departamento Nacional de Planeación ha hecho esfuerzos por empezar a modular un debate alrededor de conceptos contemporáneos.
En este orden de ideas convocó una misión de expertos que denominó “Misión para el Fortalecimiento del Sistema de Ciudades en Colombia” que arrojó recomendaciones para el mejoramiento de muchos elementos en materia urbana en el país y afortunadamente muchos de esos elementos se han venido incluyendo dentro de la agenda de las políticas públicas nacionales y algunas se han empezado a implementar. Como resultado también se produjo el documento CONPES 3819 que delinea gran parte de las acciones que se deben emprender para mejorar las ciudades como el relacionamiento entre ellas y el territorio nacional en los años venideros .
En líneas generales este texto es un llamado a comprender que nuestro territorio es altamente complejo, que las ciudades que se han construido (pues éstas sí existen, no importa lo que diga la ley, en este caso lo que no diga la ley) requieren marcos normativos más sofisticados que las sobresimplifaciones de lo municipal y debates profundos son necesarios para comprender lo que deben hacer las políticas públicas en los años venideros. Las ciudades colombianas son mucho más que fragmentos de una “pizza”, son formas complejas, múltiples y diversas de ocupación y uso espacial.
La Figura 3. Nos muestra una selección de imágenes de ciudades en Colombia que enfatizan la idea de complejidad y diversidad en los procesos de ocupación, solo comprendiendo de una mejor manera las ciudades y los sistemas que se organizan alrededor de ellas podemos pensar políticas públicas que nos permitan pensar mejor las ciudades y proponer mejores relaciones entre ellas.
Existe un viejo dicho que dice: “Nosotros no vemos las cosas como son, nosotros vemos las cosas como somos”. Es por eso que la conversación sobre pensar en eliminar las formas arcaicas de administración territorial es necesaria para pensar un país moderno y un sistema de ciudades contemporáneas.
No podemos continuar equivocándonos al utilizar unidades administrativa que fueron pensadas y diseñadas para administrar el imperio romano y luego el imperio español, y olvidarnos que intentamos administrar una república democrática, independiente y participativa. Es quizás porque aún mantenemos unidades administrativas que se asemejan a feudos, que cada vez que hablamos del poder en Colombia tenemos que hablar de familia, clanes y caciques. La transición a un país moderno obliga a pensar en formas modernas de administrar el territorio, que la conversación comience.
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