En la movilidad hay inequidad

Jan 18, 2020

Darío Hidalgo

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“Pobreza es falta de acceso”
Florentino Márquez, en Foro Mundial Urbano, Medellín 2014

El lío de las ciudades tiene mucho que ver con el acceso equitativo a oportunidades. Sin embargo, los sistemas de transporte y movilidad, y la planeación urbana (o la falta de ella) han generado grandes inequidades. Hay muchas personas cuyo acceso al trabajo, el estudio, los servicios sociales, incluso a la interacción con otras personas y a las actividades de recreación, es muy limitado.

La limitación de acceso tiene dos dimensiones preponderantes: tiempo y costo. Estos dos elementos son especialmente onerosos para personas que viven en la periferia o en zonas suburbanas de ciudades de países en desarrollo.

En periferia, hay una alta concentración de población de bajos ingresos quienes se ven sometidos a largas viajes y tienen que usar una proporción alto de su ingreso en desplazamiento. Pero también es un problema para familias de ingresos medios y altos que escogen vivir en suburbios en la periferia y en municipios vecinos y pagan su elección con largos tiempos de viaje por congestión dada la precariedad de las conexiones regionales.

Este fenómeno, presente en Bogotá, es común en ciudades de países emergentes o en desarrollo. Un estudio del Instituto de Recursos Mundiales (WRI), “De la Movilidad al Acceso para Todos: Expansión de Oportunidades de Transporte en el Sur Global” refleja está dinámica. Si bien cada ciudad tiene su propia dinámica espacial y socioeconómica, la clasificación realizada por los autores permite ver algunos patrones comunes. En todos los casos, en mayor o menor medida hay personas con dificultades de acceso.

En el estudio de WRI, las ciudades se clasifican en emergentes, prósperas, en dificultades y estables, de acuerdo con su ingreso (PIB/Cápita en 2015) y la relación de crecimiento de ingreso y crecimiento en población.

El mapa global de esa clasificación es bastante diciente. Las ciudades “prósperas” (alto ingreso, alto crecimiento de ingreso respecto a población) se concentran en Europa Occidental y el lejano Oriente; las “estables” en el norte de Norte América y Australia; las “emergentes” en el sur Asiático y el Oriente Medio, y las ciudades “en dificultades” en África.

En América Latina tenemos de todo: ciudades prósperas en el Cono Sur y México, emergentes en la Zona Andina y Centroamérica, estables en el sur de Brasil, y en dificultades en Bolivia y el Nordeste Brasilero. Las principales ciudades colombianas son prósperas (si, según esta clasificación Bogotá y Bucaramanga) o emergentes (Cali, Medellín, Barranquilla).

Fuente: Venter, C., A. Mahendra, and D. Hidalgo. 2019. WRI

¿Qué tiene que ver el acceso con esta clasificación de ingreso y crecimiento?

Si bien hay variaciones, las ciudades estables tienden a ser ciudades orientadas al carro. Lograron gran desarrollo, pero ya no tienen mayor potencial, tal vez porque gastan mucho en simplemente moverse y mantener la red de autopistas que crearon para ello (como Atlanta). Las ciudades prósperas del “norte global” tienden a tener una buena distribución modal, con una participación alta de viajes a pie, en bicicleta y en transporte público (Como Nueva York, Estocolmo o Tokio).

Las ciudades prósperas del “sur global” también tienen una distribución relativamente equitativa entre modos de viaje (como Hong Kong, Beijing o Sao Paulo), pero algunas de ellas tienen todavía transporte semi-regulado (no organizado en un sistema único; con propiedad dispersa y baja regulación estatal, con empleo informal y unidades de transporte público precarias, como Johannesburgo, Bogotá o Ciudad de México).

Esta informalidad en el transporte se acentúa en las ciudades emergentes, como Addis Ababa o Lima. Las ciudades en dificultades mantienen la mayor parte de sus viajes a pie y en bicicleta y en transporte informal (como Nairobi o Dar es Salaam).

La dificultad de acceso en ciudades estables es crítica para la mayoría que viaja en carro (largos trayectos en trancón) y para las ciudades en dificultades para la mayoría que viaja a pie, en bicicleta o en transporte público informal (largos trayectos en infraestructura en malas condiciones e insegura).

En ciudades prósperas del norte global la dificultad de acceso es para una minoría que vive en suburbios y sigue desplazándose en carro; pero la mayoría de la población tiene acceso adecuado a las oportunidades de la vida urbana. En ciudades prósperas del sur global, la dificultad está tanto para la minoría que viaja en carro (por el trancón) como para el otro extremo social que esta excluido por precio o por distancia de trabajo, estudio y servicios sociales.

Fuente: Venter, C., A. Mahendra, and D. Hidalgo. 2019, WRI

Dos casos ilustran esta dinámica: Johannesburgo y Ciudad de México

Un análisis de la accesibilidad al trabajo en las dos ciudades muestra que, en promedio, 49 por ciento de los empleos son accesibles en menos de una hora en Johannesburgo y 37 por ciento en la Ciudad de México. Además, existe una gran desigualdad en ese acceso: en Johannesburgo solo el 20 por ciento de los residentes tiene acceso a 60 por ciento de los empleos en una hora de viaje.

Esta población normalmente accede en carro particular; pero el resto de los residentes tiene muy baja accesibilidad al vivir en periferia y depender de la caminata y el transporte público informal. El patrón de México es distinto: si bien 33 por ciento de la población tienen acceso al 60 por ciento de los trabajos por debajo de una hora de viaje (gracias a buena combinación de metro, BRT y autobuses “peseros” informales), el resto de la población está peor, con muy poco acceso al trabajo, como lo muestra la baja pendiente de la curva de accesibilidad.

Fuente: Venter, C., A. Mahendra, and D. Hidalgo. 2019, WRI

Para analizar más a fondo la equidad, los investigadores de WRI crearon cuatro categorías basadas en accesibilidad relativa y gasto generalizado en transporte (tiempo y dinero). En Johannesburgo solo 9 por ciento de los residentes puede catalogarse como “bien ubicados”, con bajo costo de transporte y buena accesibilidad y en Ciudad de México 7 por ciento.

Si bien este análisis de dos ciudades es especifico de sus condiciones, se pueden esperar resultados similares en otras ciudades del sur global: mucho más de la mitad de las personas pagando altos costos por lograr llegar a sus destinos (74 por ciento en Johannesburgo, 62 por ciento en México), y una porción no despreciable de habitantes “atrapados”, sin acceso adecuado a las oportunidades urbanas (17 por ciento en Johannesburgo y 31 por ciento en Ciudad de México).

Fuente: Venter, C., A. Mahendra, and D. Hidalgo. 2019, WRI

La segregación espacial y económica genera situaciones de inequidad y acrecienta el lío de las ciudades

Parte importante de las fuertes protestas en Santiago de Chile, donde resultó seriamente afectado el metro, tienen que ver con la inequidad (Ver “El Metro en Llamas”, columna en El Tiempo). La inequidad de la capital chilena ha sido reflejada en una serie muy interesante de mapas producidos por el investigador Juanizio Correa (en desarrollo del reto #30daymapchallenge durante todo el mes de noviembre)

Durante el último mes estuve trabajando en el #30daymapchallenge desarrollando una serie de mapas respecto a ciertas desigualdades socioterritoriales para #Santiago

Y tal como me comprometí, les comparto el resultado de los 30 días en esta carpetahttps://t.co/KwjaikJCba pic.twitter.com/lXh4VPJnjJ

— Juanizio Correa Parra (@Juanizio_C) December 3, 2019

Los mapas de Correa reflejan, entre otros, situaciones similares a las de México y Johannesburgo: población en periferia con altos costos y tiempos de viaje, que limitan sus posibilidades de aprovechar las oportunidades urbanas.

El Director del Centro de Desarrollo Urbano Sustentable Cedeus, de Chile, Juan Carlos Muñoz, confirma muchos de esos hechos, en una buena entrevista en El Espectador (Ver “La Desigualdad que Vivimos es Insostenible”). Para Muñoz “La forma en que se ha desarrollado la ciudad [Santiago], entregada al libre mercado, ha hecho que mejore las condiciones de quienes viven y tienen más y empeore las condiciones de los que tienen menos.

Los que tienen más tienden a ver que tienen cada vez más alternativas: hay bicicletas públicas en el barrio alto pero no en el barrio bajo; hay ciclovías en los barrios altos y no en los bajos; en el barrio alto la autopista urbana es subterránea y en el barrio bajo se hace en trinchera destruyendo los barrios; en el barrio alto hay oficinas cada vez más cercanas a los residentes del sector, reduciendo los tiempos de trayectos, mientras que en el barrio bajo aumentan notablemente las distancias que las personas deben recorrer porque las oportunidades laborales se alejan cada vez más.”

La situación no es muy distinta en Bogotá (y en otras ciudades grandes de Colombia). Luis Ángel Guzmán (Universidad de los Andes) y Daniel Oviedo (University College London), muestran una gran segregación en la movilidad en Bogotá en su investigación “Accessibility, affordability and equity: Assessing 'pro-poor' public transport subsidies in Bogotá. Transport Policy (ISSN 0967-070X) 68 (-), pp. 37-51.”

Fuente: Guzmán L.A. y Oviedo D. (2018)

Así como en Johannesburgo, Ciudad de México y Santiago, la población de menores ingresos en Bogotá se concentra en la periferia (especialmente sur, occidente y nororiente de la ciudad), y es precisamente esa población la que se ve sometida a los viajes mas largos (más de 75 minutos).

Es también esta población la que tiene que gastar una proporción más alta de su ingreso en desplazamiento: hasta 30 por ciento de su ingreso para familias de ingreso muy bajo en trasporte público, mientras familias de ingreso muy alto solo tendrían que gastar 2 por ciento. Muchos integrantes de familias de muy bajos ingresos, entonces, no se desplazan y limitan su acceso al trabajo, estudio y servicios sociales.

¿Cómo resolver el lío de inequidad en el transporte?

Es interesante que las mismas herramientas que sirven para otros líos de la movilidad (congestión, contaminación y accidentalidad) son útiles para contribuir a reducir las brechas en movilidad de la población más pobre: hacer la ciudad más compacta y mixta (viajes más cortos y más oportunidad para viajes a pie y en bicicleta), y mejorar la seguridad y calidad de los viajes a pie, en bicicleta y transporte público.

Ver #CharlasEnLaSilla el Lío de los Carros, conversación con Eduardo Briceño y María Fernanda Ramirez, apoyado por Despacio.org

En el artículo de WRI se identifican tres prioridades para resolver de manera conjunta los problemas de inequidad, deterioro ambiental, congestión y accidentalidad:

Diseñar las calles para que ofrezcan movilidad más equitativa, dotándolas de espacio adecuado para caminar e ir en bicicleta, dándole prioridad al transporte público
Avanzar redes multimodales de transporte público, con buena accesibilidad a pie y en bicicleta
Gestionar la demanda de viajes en carro y en moto, con desincentivos a su uso excesivo.

Estos elementos requieren una gobernanza adecuada (autoridades competentes), liderazgo político y financiamiento sostenible. Es especialmente difícil avanzar en modelos de fondeo: sin cobros a la congestión, contaminación y accidentalidad que generan los carros y las motos, es muy complejo avanzar. Es insuficiente con medidas de mejor oferta de viaje a pie, en bicicleta y transporte público: hay que desincentivar el uso del carro y la moto.

Para el tema de equidad, adicionalmente, es necesario reducir los costos de viaje de la población más pobre. Allí juegan un papel fundamental los subsidios focalizados. Bogotá los implantó subsidio focalizado, usando la clasificación de Sisben, desde 2014 (Ver “Me llava por 1,000 pesos: Subsidios al Transporte Público para los Pobres” blog de Camila Rodriguez del Banco Mundial). Este subsidio se suma al que por ley reciben los adultos mayores y personas con discapacidad.

Los subsidios focalizados son mucho más eficientes en reducción de brechas que tarifas bajas para todos los usuarios. En cualquier caso, requieren fuentes de pago, y lo más progresivo es usar cobros a los carros y las motos: impuestos a los combustibles fósiles, cargos a la propiedad, cobros a la circulación, cargos de estacionamiento, cobros de congestión y contaminación, e incluso cargos a la siniestralidad.

Esta publicación de la Financiera de Desarrollo Nacional identifica fuentes y su potencial para varias ciudades colombianas

La @FDNcolombia promueve la participación del sector privado en los sistemas de transporte del País. Identificamos la necesidad de acompañar el desarrollo de los #SistemasDeTransporteUrbano a través de programas nacionales de inversión y política pública. https://t.co/uw605M6TRo pic.twitter.com/Wb2u5F8PNe

— FDN Colombia (@FDNcolombia) November 19, 2019

Fuente: FDN, 2019

Sin recursos sostenibles, los subsidios focalizados (o las tarifas más bajas generales de transporte público) distraen fuentes generales del presupuesto (predial, industria y comercio, etc.) que las ciudades requieren para salud, educación, seguridad, infraestructura y servicios sociales. Es correcto subsidiar el transporte público, especialmente para mejorar su calidad; es equivocado hacerlo con fuentes generales del presupuesto.

Conclusión

El lío de las ciudades pasa de forma fundamental por la inequidad en la distribución espacial y la movilidad:

Se requiere ir más allá de las propuestas de nuevas líneas de transporte masivo; se requiere revisar el patrón de ocupación del territorio: más compacto, mixto, con buen acceso; priorizar la movilidad sostenible: a pie, en bicicleta, transporte público en todo el sistema con calidad; y desincentivar el uso excesivo del vehículo particular.
Se necesita reorientar inversiones de hacer vías para carros a facilitar el acceso de personas.
Y se requieren subsidios focalizados para la población de menores ingresos (más que simplemente tarifas bajas de transporte público para todo el mundo). Para ello, hay que tomar decisiones valientes y difíciles, especialmente la de avanzar en cobros al uso excesivo de carros y motos.